• 詹順貴

聽證能解決多元複雜的議題嗎?

對於第三天然氣接收站(以下稱三接)是否非蓋在觀塘工業港不可,珍愛藻礁公投提案方一直希望政府能舉行聽證釐清爭議。問題是牽涉非核減煤改善中南部空污的能源轉型政策其中一環的三接與藻礁、柴山多孔珊瑚、潮間帶生態系保育等價值多元且專業複雜的議題,期待聽證發揮什麼功能?縱使公投前舉辦聽證,究竟能處理或釐清什麼?


圖片來源:翻攝自華視新聞Youtube頻道


源自「hearing」的聽證、聽訟或公聽會


在台灣,常可以看到聽證、聽訟(法官聽審)或公聽會等詞語,其實都源自英文的「hearing」,這是從權力者角度定性,希望或要求掌握權力之人於做出會直接影響人民權益或福祉的決策之前,應傾聽包括人民在內的多元意見,以便做出較正確妥適的決策,所以目的是在保障人民權益。


中國先哲孔子曾說:「聽訟,吾猶人也,必也使無訟乎。」但在專制時代,權力者究竟會不會「聽」?要「聽」到什麼程度?存乎權力者一心,人民權利難有制度性保障。民主轉型之後的台灣,要邁向一個民主法治國家,引進西方民主國家的「hearing」,目的便是希望透過事前的傾聽,讓決策更妥適,以減少事後的救濟爭訟。但制度本身便經常會有其框架限制,何況台灣在移植過程還產生一些誤會與錯用。


為利探討本文主題,容筆者簡要介紹歐美國家的「hearing」各種意涵,以及其相對應在我國遲至2001年始實施的《行政程序法》相關規定:


1、政府機關做行政行為前聽取個別或權益直接受影響人民的陳述意見,以做為其特定決定之參考。《行政程序法》第39條有一般性規定,第102條則針對行政機關要做出限制或剝奪人民自由或權利的行政處分,再做較嚴格規定。


2、公聽會(public hearing,包括類似的座談會),用以廣泛聽取不問有無利害關係的人民、專家學者或公民團體的意見,以做為決策之參考。《行政程序法》未有明文規定,但散見其他法令,如《立法院職權行使法》§54、《土地徵收條例》§10、《都市更新條例》§22及§32、《文化資產保存法》§37、《環境影響評估法》§12…等。


3、較狹義的聽證,在英、美採兼聽意見或利益相反的兩造舉證、論辯,聽證所得資訊對舉辦聽證的政府機關拘束力較強;於歐、台則較偏向博採眾議,以供參考為主,但也有例外,可再細分為1.資訊與意見聽取型聽證,如《行政程序法》§155所定行政機關於制定法規命令時舉辦聽證之情形;2.權利保障型聽證,類似我們常在電影中看到的美國審判式聽證或準司法聽證,於台灣則是《行政程序法》§107所定之行政處分聽證;3.利益調和型聽證,顧名思義,目的不在判斷意見或利益相反的兩造誰的舉證與論辯較有道理,而是用以調和民主社會中經常彼此競逐的多元價值及不同利益。在台灣,《行政程序法》§164所訂有關一定區域土地之特定利用或重大公共設施之設置,涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關的確定行政計畫裁決聽證,即屬此類,但迄今沒有任何案例,甚至連其第2項的配套子法也從未擬訂公告。


上述聽取人民陳述意見、公聽會,資訊聽取型聽證,於歐美國家原則上都沒有固定形式的舉行程序,權利保障型聽證與德國的確定行政計畫裁決聽證,因為對人民權利影響直接或較大,才訂有明確舉辦程序。但引進台灣之後,卻變成只要行政機關決定或依法須舉行「聽證」,都必須依《行政程序法》§54~§66所規定嚴格程序來舉行。由於欠缺彈性,反讓行政機關普遍視為畏途或虛以委蛇,而使法務部徒呼負負。


只學其形不學其意的台灣聽證


最明顯的例子,即是因為都更強拆爭議,司法院大法官作出第709號解釋,認為核准都更事業計畫與否都更對範圍內土地所有人影響重大,應舉行聽證方屬合憲。《都市更新條例》依此解釋意旨修正,乃於第33條增訂權利保障型聽證。但因該增訂條文僅規定「主管機關應斟酌聽證紀錄,並說明採納或不採納之理由作成核定」,因此實際效果非常有限。此外,《行政程序法》§108也是規定原則上只需「斟酌全部聽證之結果」,除非有其他法律特別明訂「應依聽證紀錄作成處分」,才會有強力的拘束力,而此部分可能還要搭配中立專業的聽證主持人(如美國的行政法官),才能落實。


筆者一直強力鼓吹涉及強拆人民家園的核准徵收、市地重劃與都更處分,都應舉行權利保障型聽證,期待趕快出現確定行政計畫裁決的聽證程序。但目前台灣都更聽證實施情形,依筆者實際參加經驗,雙北市政府不過是將公聽會布條改成聽證布條,原本每人次發言3分鐘的公聽會會議形式,仍然不變,《行政程序法》§54~§66所定舉辦程序,根本未曾被政府機關放在眼裡,他們一向只盲目追求形式上拍板快速的行政效率表象,而忽略了後續的執行順遂才是真正應著重的實質效率。


三接與藻礁爭議


回到三接與藻礁的公投,如開頭所說,看似二元對立的兩邊都涉及對專業複雜知識與多元價值的理解,以及彼此的理解是否在相同的層面上。何況面對此一重大且非常複雜的議題,要從中做出相對妥善的決策,必定要進行綿密的利益衡量與謹慎的價值取捨,但衡量之後的取捨,不會也不該是一刀切的0與100選擇。


三接的選址與開發決策,是在2015年9月馬政府時代做成,變更開發內容與縮小面積的環差分析則是在蔡政府主政的2018年10月8日環評大會通過,從前述聽證涵義說明可知,此一在特定區域土地範圍興建重大公共設施,同時涉及不同利益、多元價值與數個主關機關,最適合於2015年9月決策前舉辦具有釐清、調和不同利益與多元價值的確定行政計畫裁決聽證,其次是資訊與意見聽取型聽證,完全不適合針對個別或特定範圍內之人的權利保障型聽證。


到了蔡政府時期的環差審查,已經是決策後的下游行政流程,加上老舊環評案始終沒有退場機制,在環評制度的框架下,除非開發單位中油或其主管機關主動撤案,否則除了舉辦專家會議盡可能獲取更多環境因子相關資訊外,也僅能從減輕對策上從嚴要求。


三接與藻礁爭議一路走到現在,珍愛藻礁公投也已成案,就聽證的制度功能而言,此時究竟還能舉辦哪一類型聽證?公投提案方究竟還期待它發揮什麼功能?又有多少人會去看冗長聽程序或聽證紀錄?其實,公投提案方將有限的人力物力放到在全台各地辦說明座談讓更多人理解與支持,以吸引更多人會願意於8月28日投同意票,應該會更務實有效。畢竟票還沒投、還沒開之前,誰也無法百分之百斷定有效同意票一定會贏過不同意票而且達投票權人總額四分之一以上(《公民投票法》第29條第1項規定的通過門檻)?


重回理性溝通,兼顧不同利益


最高行政法院曾有裁判指出民主社會必定有多元價值與不同利益競逐其間,環保固然是非常重要的價值,但並非唯一至上的價值,因此法院在判斷政府機關的行政行為是否對公共利益產生重大危害時?仍應綜合多元價值、損害回復難易程度等來判斷。


雖然筆者對於最高行政法院一再認為徵收、市地重劃與都更對少數人民家園的強拆,可以用金錢填補的見解非常不以為然,但贊同上述多元價值與不同利益的競逐與權衡,因為民主社會裡憲法所保障的基本權,通案而言應無分軒輊,必是落到個別事件才能透過比較、衡量來判斷與調和。


如上所述,如果目前已無適當類型的聽證可以處理三接與藻礁爭議,也已非舉辦聽證的時機,那麼是否該嚐試回頭用溝通方式,兼顧不同利益如中南部人想確保減煤改善空污期程,新北、基隆、宜蘭多數人不想核四重啟,珍愛藻礁公投提案方想完整保護藻礁生態系,政府想落實非核減煤的能源轉型政策等,從身體健康、生命安全、供電穩定與生態保育等多元價值衡量過程,再爭取到足使藻礁可以獲得更確定、更妥善保護的方案,才是穩健的上策?


務實爭取更佳的藻礁生態保護方案


見面溝通,就是溝通,絕不等於被摸頭;70萬個連署人之所以連署,是在政府沒有進一步另提比現有三接更好的替代方案時,希望藻礁能獲得更妥善的保護。因此,相信絕大多數連署人對領銜人的期待,正如公投題目,也就是希望透過連署使藻礁能進一步獲得更多珍愛,但未必一定要領銜人用公投結果冒風險拚輸贏玩零和的意思。


如潘老師所說既然背負70萬連署人的民意,其實更應該審慎思考如何從眾多的不同利益競逐與價值取捨當中,務實爭取到比目前更佳的藻礁生態系保護方案。日前行政院長蘇貞昌已指示經濟部再研議三接迴避藻礁影響方案,經濟部也必須拿出誠意十足的方案,才不會讓政府口口聲聲的溝通淪於空話。




作者因為喜歡大自然與賞鳥,而把法律用到保護環境與土地上,卻滿身不合時宜的律師。

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