勞保年金改革傷腦筋,新舊切割或是個方向

傅從喜

今(2021)年勞動部又委託精算團隊進行勞工保險財務評估。根據《勞工保險條例施行細則》的規定,政府必須每三年辦理一次財務評估,每次精算五十年。隨著勞工保險財務狀況的日益惡化,此種財務評估之意義已經越來越模糊。勞保老年年金制度實施之後,首度於民國101年進行財務評估,結果發現勞保基金將於民國116年用罄。其後104年與107年又分別進行財務評估,各年評估結果雖小有差異,但均顯示勞保財務危機日益迫切。

圖片來源:華視新聞頻道Youtube頻道

勞保財務危機10年前就已預知

如同定期車檢的用意是找出車輛的問題以利即時整修,保障行車安全;社會保險財務評估的用意亦在於掌握財務狀況並即時做必要的調整,穩固財務永續。但勞保的財務評估早就呈現出迫切的財務危機,但主管機關卻遲未採取必要的政策調整措施,以健全長期的財務平衡。

根據媒體報導,勞動部曾於109年年中召開工作坊,聽取學者專家對於勞保改革的意見。但在媒體曝光後,勞動部於109年9月發佈新聞稿,聲明「未如報載就年改方案已有一定共識或結論…待具體方案研議後,定會明確對外說明。」

勞保年度收支已經出現短差,需仰賴過去累存的基金彌補收支差額;且再過5年基金就會用罄。這是10年前的財務評估報告就已預知的情況,而政府機關至今仍未針對長期的財務平衡提出具體的因應策略,這真是讓關心勞保發展者感到難以理解與接受。

如果依勞動部於民國106年在年改會所提出的改革版本,則未來50年的累積財務缺口仍高達新台幣45兆餘元,這個改革版本對於解決勞保財務問題效果相當有限。

制度漏洞不補,未來債留子孫

勞保的財務危機已是眾所皆知,對於勞保永續經營的擔憂,也早已在社會蔓延。若勞保制度延續現制未加改革,則到民國120年時,財務缺口累積將達到新台幣1.7兆元,比台積電目前的總市值還高。如此龐大的金額,非有大幅度的財務調整無法予以彌平。而且,此項財務責任,大部分將落於未來就業人口的身上。

根據王儷玲等人(2019)的估算,勞保年金如果要繼續維持目前設定的給付水準,則在勞保基金耗盡後,2027年時的費率就必須調高到18.73%,才足以支應給付需求;到2042年時,保險費率更需要調到30%以上才能平衡;到2064年更將超過40%。這在台灣的政治環境下應是不可能做到的!

況且,光以提高保險費率來改善勞保財務,也不恰當。因為現在已退休或已近退休年齡的勞工,其過去任職加保期間所繳的勞保保費相對較低,現在若要完全靠當前的就業世代多繳保費來讓其維持既有的年金給付,並不公平。根據王儷玲等人(2019)的估算,若勞保基金用罄後改採隨收隨付的財務機制,則年齡在60歲的勞工,其參與勞保的金錢價值比率為7.21;而30歲的勞工則大幅降為2.38。顯示不同世代的勞保被保險人之總保費負擔與總給付獲益有明顯的世代差異。

如果保險費率不能大幅調升,則給付勢必須要向下調整,而且需要調整的幅度不小,否則對提升勞保財務永續的效果有限。簡言之,若僅透過傳統的調高費率與降低給付的改革策略,則調整的幅度必須相當大,其對政治與社會造成的衝擊將難以想像,恐非任一個政黨願意冒險承受。

我國勞保的改革,需要跳脫傳統開源節流的參數式改革,採取新的思維。根據107年勞保精算報告顯示,勞保若要維持未來50年的財務平衡,費率需達27.94%,這其中有9.81%(佔總平衡費率之35.11%)是要負擔已經有勞保年資的被保險人之給付權益;其餘18.13%(佔總平衡費率之64.89%)是未來服務成本。

換言之,未來新加入勞保的被保險人,其所必須負擔的保費中,有超過三分之一是在承擔過去累積的財務責任;僅三分之二是在因應其自身世代的給付責任。儘管社會保險強調世代互助的精神,但此種不同世代的權益大幅失衡之狀況,需要有適度的政策調整,以舒緩世代的差異。

以新舊切割方式進行勞保年金改革

一個可行的策略,是採取新舊切割的方式來進行勞保年金的改革,亦即:當勞保基金用罄後,勞保過去已累積的未實現給付責任,由其他財源來承擔;新收取的保費,僅負擔年金改革後的加保年資所累積的年金給付權益。假定勞保改革後的新制度在2021年開始實施,則全體被保險人在2021年以後繳的保費,都納入一個新的勞保基金,這個基金只用來支應被保險人2021年以後的年資所產生的給付。換言之,當前和未來的就業世代所繳的勞保保費,是用在其自己世代的身上,而非去支應已退休世代的年金。

將勞保的財務責任作新舊切割之後,未來的保險費率與年金給付水準,亦需要以長期財務平衡為基礎,重新規劃設計。目前勞保老年年金的年資給付率為1.55%,且是以被保險人終身最高的60個月之平均投保薪資為計算基準。此一優渥的給付水準,是勞保財務難以永續的重要原因。未來應合理調整勞保年金的給付水準。可行的作法,是將平均薪資的計算基礎逐步拉長。同時,參考美國社會安全制度的作法,依投保薪資高低設定差別式的年資給付率。

改革後新制應採財務自動平衡機制

同時,改革後的新制度應該參採瑞典、日本與德國等國家的年金制度所實施的財務自動平衡機制,讓老年年金的給付水準與財務、人口與經濟等因素相連動,隨時調整,如此可維持制度的長期財務平衡,同時也提升制度的公平性。

簡言之,勞保的改革可採新舊切割的方式,將已累積的未實現給付責任轉尤其他財源負擔,再同時採取調降年資給付率、延長平均薪資計算基準、納入年金財務自動平衡機制等措施,如此多管齊下,方可維持勞保年金的永續運作。

至於應如何籌措財源來承擔已累積的未實現給付權益?增稅是絕對不可迴避的選項。不可諱言地,增稅將對社會與經濟造成衝擊,但勞保未來的財務缺口巨大,已經不存在任何簡單容易的改革選項。勞保的財務問題早已浮現,社會大眾對此問題也多有瞭解,越晚進行改革,則改革的幅度必須越大,對於社會的衝擊也越大。勞保基金僅能再維持五年就用罄,改革之路已經沒有時間可以浪費。

作者為臺灣大學社會工作系副教授

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