• 林子堯

未來的總統還有可能不兼任黨主席嗎?

近日國民黨再度傳出有專任黨主席訴求的呼聲,這項呼籲顯然不是喊給在野的黨主席,而是給執政時的國民黨聽。筆者在此不論國民黨重返執政的可能性,但就學理與實務上而言,總統在正常狀況之下,還有可能不兼任黨主席嗎?筆者在此分別自:總統執政的權力角度、實務運作的具體情況、制度上又該如何解決等分別論述之。


圖片來源:華視新聞頻道Youtube頻道


一、總統的權力只求大不求小,不兼主席等同自承跛腳


在台灣的憲政制度設計之下,總統的權力主要來源除了國家安全會議的法定事項之外,最重要的制度權力係來自於「閣揆任命權」。這項任命權之所以愈形重要,是由於台灣在邁入民主化之後,總統不可能如同戒嚴時期、黨國體制的年代,所有各類政策制度可以由政黨單獨拍板。完全以黨領政的年代,隨著民主化之後已逐漸逝去。因此,閣揆因為能定期召開內閣會議,與部會首長們有最直接的互動,而總統在制度上無此權力。由此可知,決定閣揆等同決定政策,總統自然會以閣揆來影響自己的政策。


除此之外,總統還有一項重要的權力來源便是政黨。若從國際社會的狀況來看,根據學者陳宏銘的統計,總統對內閣總理有絕對任命權的總統議會制體系下,總統兼任黨主席比例亦較高。而在國內案例來看,學者研究亦顯示,總統兼任黨主席與否,對其施政順利程度,甚至是政策調性能否趨於溫和中性,都有重大影響。筆者亦曾訪談過某重量級國安人士,他明確表示總統兼任黨主席目的就是為施政順利。


綜上所論可以得知,沒有總統會願意讓自己甫執政就陷入跛腳,從人性角度來看,任何執政者都一定希望自己權力愈大愈好,從總統自己權力角度而論,兼任黨主席與否其實並無討論實義。


二、具體案例觀察:馬總統的監院、考院人事挫敗與卓榮泰主席的初選紛爭


由於民主化後,李登輝仍維持「以黨領政」體制,總統當然兼任黨主席,直到2008年國民黨重新執政後,才出現了考驗。馬英九選擇退居第二線,由吳伯雄續任黨主席。但隨後導致的結果,馬英九所提名的考試院與監察院首長人選,竟在國民黨擁絕對優勢下,出現大挫敗。馬英九在《八年執政回憶錄》中承認為記取立院人事否決教訓,決心要「以黨輔政」。之後直到國民黨於2014年地方選舉大敗後,才卸任黨主席。隨後國民黨陷入極度紊亂,更上演「換柱」鬧劇,我們都可以從中發現,國民黨若要選擇走黨政分離之路,執政上將極受挑戰。


同樣的狀況,也在2019年民進黨的總統初選上演。蔡英文總統基於2018年地方選舉挫敗而辭任黨主席後,現任總統在連任之際首度出現挑戰者,而且民意之高,讓總統備受壓力。卓榮泰當時擔任黨主席,雖其政治屬性上應屬友蔡,但為基於黨務公正,頂著總統強大壓力,仍堅持舉辦黨內初選,並在選舉方法及時程上多次調整,即便總統順利勝出,仍鬧得滿城風雨。總統也在2020年勝選後,立刻回任黨主席職務。這不但是為符合黨章規定,更是政治權力運作上必然得做出的選擇。


此外,基於人性的角度而論,沒有總統會以跛腳為樂。因此,若總統不兼黨主席後,又要避免大權旁落,勢必會有更大的動作來引起輿論與黨員矚目。一旦如此,在政策或執政的方向上,很有可能出現偏鋒行為,這對朝野和諧或政策平和角度都屬不利。兼任黨主席是否如此罪大惡極?仍值得多方省思。


三、根本解方:修憲明文禁止總統兼黨主席或總統可召開內閣會議


我們可以從20年來國民兩黨運作實例觀之,包含陳水扁首度執政也基於黨政同步,直接兼任黨主席。因此,按照台灣的憲政運作實務而論,「民選後的總統都甚難不兼任黨主席」,是制度考量亦是現實考量。但若國民黨要打破現狀,就應落實修憲,提出禁止總統兼任黨主席的修憲案。


此外,為讓憲政運作順暢,必須同時修憲讓總統得召開內閣部長會議,甚至必須到國會接受質詢等。唯有如此,總統才有可能在自裁權力不兼主席後,仍能保有一定實力,不讓國政跛腳,也較合乎直接民選總統所賦予的政治授權。




作者為台灣大學國發所碩士,高雄市民

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