• 台灣勞工陣線協會

【書摘】《勞動僱用資本──以「經濟民主」翻轉資本主義之路》




後疫情時代的共同所有權契機


隨著新型冠狀病毒在各國掀起經濟創傷的巨浪,勞工深受失業的苦楚,企業也受傷甚重。雖然各國的抒困方案為產業提供及時支援,但實非長久之計。以美國為例,儘管二○二○年中提出包含對小型企業提供三千四百九十億美元的援助計劃在內總計一兆美元的紓困方案,沒多久紓困援助已經見底。但就算企業得以殘喘,仍舊止不住經濟重挫與失業率的高漲,因為企業仍然採取裁員、減班等將風險轉嫁員工的削減成本措施。從長期效益來看,等到疫情穩定後就一切如故。基於創造優質工作環境,政府必須為勞工提供更多的韌性就業機會,否則勞工只會在景氣循環不斷被犧牲。


經濟民主的巨大潛在貢獻被長期低估,以致面臨突如其來的經濟風暴,往往只有仰望國家紓困或任憑企業解僱員工。美國托育產業一項二○二○年的調查統計就發現到,該行業已超過二十萬名受僱人員失業,若聯邦政府無法提供充足支持,推估全美國將有四百五十萬個托兒所將隨著疫情而消失,其中又以服務經濟弱勢者的兒童保育中心將遭到最沉重的打擊。


紓困需要支出大規模經費而難以長久,大量解僱又會直接導致失業與福利體系的沉重壓力,進而壓垮整個國家。於是協助員工接管企業就成為疫情時期的解方之一。本書第二章中提及,在美國長期推動員工所有權制度的ICA集團(ICA Group),呼籲官方應將所有權移轉當成因應疫情的因應策略。因為面對系統性經濟風險時刻,微型企業不必然只有選擇關閉一途,雇主可透過向員工轉移股權替代部分薪資,如此一來,企業本身減少現金支出有效減低解僱壓力,維持基本營運。對員工而言,也能保留住工作機會,雙方若可同舟共濟撐過風暴,員工亦可擴大所有權收購,達到完全接管。


事實上,在ICA集團提出呼籲之前,民間已有呼聲主張美國政府應該在各行業發展更多的工人所有權,作為穩定產業與從業人員的可行策略。例如民間組織「民主協作」(Democracy Collaborative)近年便著力於推動「五十乘五十計劃」(Fifty by Fifty),寄望在二○五○年能在美國催生出五千萬名員工所有權人3。在英國則有英國合作社(Co-operative UK)與員工所有權協會(Employee Ownership Association, EOA)共同提出「百萬所有權人」(# 1Million Owners)運動,呼籲政府採取員工所有權作為分配不平等的解方。


根據EOA的統計,英國至今大約只有三百七十家員工所有權企業,民間普遍認為經濟不平等來自於企業的利潤壟斷,因此百萬所有權人運動主張英國政府應該著手制定經濟民主政策,提供政策支持工人集體創辦企業並且鎖定中小企業經營權移轉時考量員工所有權,所以兩個民間組織共同於二○一九年對英國政府展開政策遊說,希望能在二○三○年時,為英國催生一百萬名擁有企業控制權利的企業員工。


在全球疫情爆發時,由員工控制、治理、自立的所有權策略被視為系統性危機的解方之一,民間也積極呼籲各國政府將經濟民主視為因應危機的有效策略。員工所有權讓企業有機會生存,員工也保有工作,成為企業與員工互惠互利共同渡過危機的有效策略。一旦企業撐過危機,員工因為股東身分受到激勵,會更願意投入心力創造「共同利潤」,疫情期間犧牲的薪資,可望從股權利潤中獲得回報;再者,若員工擁有足夠股權在董事會擁有更多席次,就能得到更直接的決策參與權,有效改善企業內部的分配不平等當前疫情威脅尚未過去,就算在未來,全球性的經濟危機也必然存在,國內社會還是得提心吊膽。相較之下,經濟民主企業也會面對嚴峻的市場困境與經營壓力,但是員工擁有更多主導權,就有更大的討論空間藉由重新分配業務、調整報酬或調節休假等各種彈性措施,為集體留住就業機會以渡過危機,形成真正共體時艱的典範。


把餅做大≠把餅分好


在台灣勞工的刻板印象中,許多員工有機會變老闆的路徑,大多停留於「黑手變頭家」,也就是在一九七○年代台灣工業發展初期,黑手出身的學徒或基層員工,在學得一技之長之後自立門戶,逐漸茁壯成為頭家,現在很多台灣大企業經營者都是黑手變頭家的時代產物,由於幸運趕上九零年代西進中國的熱潮,企業規模突然放大百倍千倍。然而過去黑手變頭家的過程,清一色是單打獨鬥後獨享戰果的英雄敘事,極少出現經濟成果平等分享的溫馨。


這是因為在競爭資源拼輸贏的資本主義邏輯之下,具規模的企業必須遵循股東利益至上的規則,只能為少數人履行承諾,所以用心計較的降低工資勞動成本及主張減稅的利潤操作將風險外部化。再加上權力與投資額直接掛勾,大股東挾著資本優勢贏者全拿時,小股東只好利用短期操作快速增值變現,然後轉向下一個投資標的。在資本主義的分配過程,難有置喙的餘地與餘力勞工,如何有資格在勞資的談判桌上分餅?


擁有多少的資本,是個人能夠參與到那些市場經濟,獲得金融服務,累積工作能力與掌握未來的敲門磚。從勞工的角度來看,「把餅分好」顯然比把餅做大來的更關鍵。但是過去的把餅做大,一再淪為企業討取國家補貼的慣用口號,也老是發生企業或老闆全盤獨拿。最經典的案例莫過於二○○九年金融危機時,政府提出大規模減稅,還端出政府挺銀行、銀行挺企業的三挺口號,獲得大量減稅的企業並未相挺員工,失業率仍創下新高,同一時期甚至發生勞工仲介公司勾結上百家公司行號,明明員工未縮減工時卻向職訓局申請補助,成功詐取一.八億元的納稅人血汗錢,把餅做大被黑心者濫用為眾人分餅屑的畫大餅。


員工所有權不是解決所有危機的唯一仙丹,但是作為一種勞動自主控制工作條件的方案,將股權移轉予員工,確實能夠減緩財富集中化的惡性循環,也就是把餅分好。這些資本主義巨人所看不起的小規模企業,在危機時期不僅維繫勞工及社區的運作發展,甚至能在危機中持續擴大。根據美國國家員工所有權中心(National Center for Employee Ownership, NCEO)的報告,在經濟不景氣期間,員工持股比例較高的企業裁員機會較低,也更有機會在勞資同心協力下渡過系統性風險;一旦危機過去,員工所有權人的退休儲蓄平均增加二.五倍,工資提升五至十二%,平圴生產率可提高四至五%5。顯然經濟民主的勞動合作不只能夠把餅做大,還能夠把餅分好分妥。


回頭看看第三章,台灣短暫的經濟民主個案之所以失敗,主要是政府僅是被動等待企業關廠歇業,再來吃力不討好幫企業收拾遺留下來的爛攤子,並沒有在更早階段為員工接管提供實質或相關知識的支持。以共同所有權為核心的經濟民主道路,當然也有合作意識教育、經營管理的專業知識以及耐心資本不足的社會障礙。但是所有的阻礙,都不會比在傳統資本主義的框架中,徒勞找尋無效解方來的更多。畢竟,工作場所及工作內容的監控技術正在快速增長,雇主控制勞工的權力比起過去任何時刻來得更大,而社會安全網的弱化以及工會的銳減,以致國家一再投資於勞動的生產效率,也無法縮小經濟不平等,讓工資成長率等同於雇主的利潤率。至於再完善的技能培訓計劃,若無法有效擺脫二代無人接班的危機,未來一樣得承受關廠潮衝擊的嚴重後果。可想而知,假使國家仍持意維護經濟不平等,社會系統的崩潰已是可預知的未來。


用員工接管解決二代接班難題


各國的實例已經證明維護民主價值的經濟組織一樣能夠挺過風險,持續解決不平等社會問題。經濟及災難所構成的大規模社會危機,在未來仍會反覆出現,也依舊會對傳統經濟和社會形成威脅,但同樣為經濟民主提供發展機會。參考國內產業特色與情境,以民主重塑共享式經濟的願景,極有可能在尋求二代無力接班的解答中找到發展空間。而美國對應銀色海嘯的策略,頗有機會作為台灣推進員工所有權的參考典範。


雖然小型與微型企業在發展主義的思維中顯得微不足道,但它們所創造出來的龐大就業機會,不只是推動台灣經濟,更是穩定社會的關鍵力量。根據二○一六年度的工商普查統計,五人以下員工的企業家數共計一百零一.九萬家,占所有企業家數的七十八.六%;換言之,我國同樣是以微型或小規模企業作為市場經濟的核心。許多小工廠高度仰賴技術專精的黑手師傅,而產業網絡又仰賴這些提供高度彈性與客製化能力的小企業,共同打拼出台灣經濟奇蹟。


許多不滿百名員工的中小企業,至今仍停留在家族乾坤獨斷的舊思維中無法有效成長,更小型的微型企業則是擠不出專業經理人的職缺,所有權與經營權仍然牢牢掌握在家族手裏。但是許多中小型企業,此刻也面臨著二代無人接班的困境。根據經濟部《二○一八年中小企業白皮書》調查顯示,現有一百四十三萬家中小企業大都屬於家族經營,有超過六成沒有接班傳承計畫。這些中小企業老闆超過半數年紀多於五十歲,十七.四%已經超過六十歲,若第二代不願接班,在未來的十至二十年間,許多高技術含量企業的最終命運,只有關廠歇業一途。銀色海嘯的危機,除了大量小企業關廠所導致的失業潮將壓垮總體福利措施,一旦失去這些小企業,也就代表台灣將會流失許多極為關鍵的默會知識與技術,嚴重危及產業技術傳承及整體發展,這些全是一個世代內之就會面臨到的社會危機。


員工收購企業並非天方夜譚,就算美國這種高度個人資本主義的國家,一樣認同並支持員工所有權方案。美國過去使用的員工所有權計劃,主要是透過對資本家提供租稅優惠,鼓勵企業股權移轉予員工,施行半個世紀以來雖有成效,但參與者多為營運規模與保障制度較佳的大型公司,員工難以獲得更多的股權,只能偏重在退休後的股票增值利益而非企業的參與。中小企業的使用率偏低,也未能產出經濟民主所有權的總體結構翻轉。


然而改變的時機已經到來。隨著戰後嬰兒潮出生的中小企業雇主,至今已屆退休年齡,全美約有二百三十萬家中小企業主,將在未來十年陸續退休,其中絕大多數尚未制定接班計畫。官方預估,若無法提高接班或轉手經營機會,多數中小企業將會走上關閉命運,影響所及將是二千五百萬名勞工的就業機會流失,所以美國政府將這項潛在危機稱為「銀色海嘯」(Silver Tsunami),而MSEOA法案便是解決危機的關鍵對策。二○一八年八月聯邦政府通過的《商業街員工所有權法案》(Main Street Employee Ownership Act),MSEOA法案的主要精神是將一九七四年勞工退休保障法(ERISA)中的員工持股計畫(ESOP)擴及至中小型企業,也就是由官方主導的小企業管理局(SBA)在全美各地建構諮詢服務網絡,針對中小型企業推廣並協助員工接管。


MSEOA 的策略目標將企業股權移轉員工的推動重心轉向並鎖定中小企業,以接管企業為大方向的員工所有權,減緩銀色海嘯的殺傷力。其政策實施採取雙管齊下,首先是將小企業管理局打造成為教育中介與支持平台,協助有意願的員工們啟動收購流程,同時以一對一的輔導方案,提供不可或缺的專業評估、諮詢輔導與融資規劃等全方位支持。同時提供最高五百萬美元的貸款擔保計劃,協助員工收購股權過渡到員工持有半過股權控制企業,或是百分之百收購轉型為工作者合作社。透過股權移轉的政策規劃,除了最大化的保留就業機會,也大幅提升了員工實際參與企業治理的機會。MSEOA特別鎖定小規模企業也隱含另一個重要效益,由於小企業內部分配不均的嚴重程度也頗高,透過員工接管促使勞動得以在共有股權的集體基礎上,實踐真正的同享福共患難,進而有效解決分配不平等的長年社會問題。


將失業救濟轉變為接管企業資本


經濟民主不只是就業勞工得以受益,即便是失業者,經濟民主也能結合集體創業模式,有效解決個人微型創業常見的失敗困境,減低個人創業的貧窮陷阱與風險。


針對失業者提供救助資源及培育輔導是各國常見積極勞動市場政策,其中協助失業者合夥或以合作形態集體創業,共同分擔資本與營業風險也頗為常見。然而,這種集體創業形態在我國的就業輔導政策中向來不是主軸,因應失業的主要政策,還是只著重在復歸受僱關係或是個人創業的二擇一路徑。這是因為創業在台灣一直被詮釋成完美的打拼形象,就算創業風險之高人人皆知,但就算面對難以回歸受僱體系的最弱勢者,政策調性仍舊將個人創業當成替代性選項,大加鼓勵,特別是就業大環境趨於惡化時,將失業者導向個人式的微型創業更成為消化失業率的最佳管道。


眾所皆知,創業不只需要啟動資本、生產知識、研發能力甚至運氣等眾多要件。所以創業是條艱辛路,也絕非想像中的美好,對於資本與能力雙重弱勢的失業者,更是荊棘滿佈。二○一九年諾貝爾經濟學獎得主阿比吉特.班納吉(Abhijit Banerjee)及艾絲特.杜芙若(Esther Duflo),在《窮人的經濟學》一書中詳細解析借錢創業能否充當脫貧解方。兩人首先將窮人稱為「不得已的創業家」,因為窮人做生意的市場特徵是初期大多市場規模偏小收益有限,無力再聘僱幫手.所以常見全家總動員以節約人事支出。但二位學者認為,若是扣除掉家庭成員的勞動成本,大多數的窮人創業都是處於虧損。再者,要達到效率規模,還需要進階的技術能力,但弱勢創業家已經處在一人當三人的超限利用,難有餘力學習或自我創造出專業技能,又無力僱用專業人員,因此作者得出「貸款創業無法大幅改善家庭福利」的觀察結論。


按照這個觀察結論,弱勢者的個人化創業往往受限於經濟資本與人力資本不足的先天侷限,限制可投入的市場選項,於是大多數只能投入低門檻、低資本、低技術的三低行業,選擇相同路徑的結果是集體陷入紅海競爭。根據勞動部統計,二○一六年四百二十二件核准失業者創業貸款中,四十六.二%投入批發零售業、二十一.六%選擇住宿餐飲業,再其次是美容、美髮、美體、水電工等個人服務業。然而,翻開二○一九年中小企業白皮書的調查分析,屬於微型或中小企業的批發及零售業,首要經營困境均為「競爭激烈與毛利偏低」,可見微型創業的「首選」特徵都是低門檻,對個別失業者強行推銷創業翻身,並不是好主意。


再以國內推動已久的微型創業鳳凰為例,監察院調查報告顯示,勞動部自二○○七年開辦至今,整體停歇業比率為三十一.九二%,遠高於一般中小企業的二十二%;且單就二○一七年獲貸四百二十七件,更有一百八十八件已於當年度停歇業。鼓動個別失業者走上創業,卻一腳踏入高風險的肉搏戰場,原本是為謀生而創業的經濟弱勢卻因為資源有限,反而承擔更高的失敗率,貧窮加上債務的雙重壓迫將更難以翻身。然而,為了加大對失業者的支持力道,政策走向反而選擇將就業保險中的失業者創業貸款上限,從一百萬元提高到二百萬元,除了貸款之外,雖然也提供其他諮詢輔導等支援工具,但最後成效實有待觀察。倘若依然無法提高生存率,鼓動個別失業者創業只是徒然製造出更多「神風特攻隊」。


弱勢創業承擔更多的營運風險也容易失敗,但不代表創業就是必死無疑。若能夠集合弱勢者共同創業,自然會增加投入創業的市場選擇,避開擁擠市場,況且共同出資及能力結合,也能夠凝聚較充沛的資本規範及人力資源,成功機會將相對提高。因此歐州各國對應失業的策略一樣也有創業選項,但更多是推動集體創業,其中將「失業救濟金資本化」則是一項普遍性的政策方案,例如義大利、西班牙、法國等歐洲國家均允許失業給付轉為加入經濟民主企業或組建集體合作社的共同資本。


這套模式最早出現於義大利一九八五年通過的《馬可拉法案》(The Marcora Law),該法案提供失業者最高三年的一次性失業給付,作為集體接管原公司或組織合作社的創業資本,並且限制個人占企業股權最高上限為十五%。限制股權的目的是確保所有權分散於全體成員,有效去除上下支配關係,使得勞工在平等治理結構中實行民主決策實踐分配正義。


西班牙也於隔年立法推動勞動者公司,允許失業者將失業救濟金轉為股權資本,以合夥人身分擁有公司控制權,而非純粹的受僱者。為提升存活率,西班牙允許外部股東出資入股,但明定勞動者成員總持股不得低於五十一%,且個別成員占股亦不得超過三分之一,確保公司是由勞動者集體控制,政府同時透過基金提供固定設備或營運融資的援助,降低資本壓力。在法國則是提供長達七年的收購期,降低勞工收購門檻,從企業逐步向員工合作企業(SCOP)過渡,最終能由勞工完全自主控制。


這種將失業救濟金轉成創業資本的措施,具有三種明顯作用。一是突破失業者重新投入勞動市場便喪失救濟資格的限制,透過失業安全網的多元化,將福利資源轉化為積極性的再生產;其次,集體合作的創業有助於匯聚更多資,使失業者接觸到原本個人能力、時間及資本匱乏而難以企及的市場機會與多元選項,有利於找尋更佳的市場空間。而且面臨雇主退休無人接班或企業倒閉時,運用這項模式支持原班人馬集結接管原企業或是另行開設公司,有助於勞工自我修復就業機會,且投入原本就熟悉的技術產業,不只有效提高企業存活率,也減少從零開始的轉職機會成本。據統計,義大利由勞工自行收購並營運公司的三年存活率達八十七.一六%,相較之下一般企業僅有四十八.三%。


集體創業有效減低個體戶的競爭風險,但各國不只將救助福利變成生產資本,更進一步推向經濟民主資本,既創造多元就業機會,也填補市場中勞動主權的空白。歸根究底,以國家資源鼓勵資本投入由勞工控制的企業及工作者合作社,實質促進了經濟民主企業的增長帶動社會團結經濟,也進一步強化經營潤的平等分配,避免創業成功之後又走回資本主義老路,重蹈剝削勞動的覆轍。




洪敬舒,輔仁大學社會企業在職碩士專班畢,現職於台灣勞工陣線協會研究部主任。長期關注工作貧窮、租稅政策、居住正義與社會企業,並以社會團結及合作經濟為研究核心,思索運用勞動者企業建構經濟民主的在地化工程。


張烽益,中正大學勞工研究所畢,現職台灣勞動與社會政策研究協會執行長。長期關注台灣勞資關係發展,《新國有政策》、《崩世代》、《搞工會》與《公平經濟新藍圖》等專書共同作者,長期經營「鳴人堂」、「報導者」網路專欄。

書名:《勞動僱用資本》

作者:洪敬舒、張烽益

出版社:台灣勞工陣線協會

出版時間:2021年1月

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