• 趙君朔

緬甸、伊朗:拜登政府多邊主義的兩場大考

拜登政府上任剛滿一個月,在內政上已經明顯採行了和川普政府不同的路線,當然其成果是否能優於前朝還有待時間檢驗。在對外方面則是反覆強調美國將揚棄川普政府單邊主義、充滿交易色彩的政策路線,要重回重視盟邦和宣揚民主價值的多邊主義,也就是類似歐巴馬時代的美國外交政策風格。


緬甸警察於路旁待命。圖片來源:美聯社/達志影像


拜登政府多邊主義外交政策能否通過兩大考驗,值得台灣密切關注


而響亮的"America is back"口號言猶在耳,眼下已經出現了兩場對拜登政府是否能說到做到的嚴峻考驗:二月一號發生的緬甸軍事政變和對此不斷升高的民間抗議,以及伊朗頻頻施壓美國先恢復2015年簽訂的核協議中的解除制裁條款(川普政府在2018年5月宣布退出該協議,恢復並加大對伊朗的經濟制裁)。拜登在2月5日於國務院舉行的外交政策演說開場沒多久便呼籲緬甸軍方放棄權力、釋放翁山蘇姬等被軟禁的民選政府高官,剛結束的首場四方安全對話中也再度談到了緬甸問題。


對伊朗屢次強烈要求美國無條件先撤除制裁伊朗才會重新遵守核武協議中的各項限制發展核武條款,美國也已表達願意接受歐盟邀請和簽訂協議的其他五個國家(英、法、德、俄、中共)一起和伊朗會談。然而面對這兩場嚴峻考驗,美國若不能依靠多邊主義的途徑達到他想要的結果反而流於紙上談兵,若無法有效制約獨裁者行為的話,恐怕會讓國際政治逐漸陷入群龍無首的亂局,更會讓中共再度有機會見縫插針,以多邊主義全球化為遮掩,遂行其對全世界的滲透、經濟侵略和顛覆民主價值,因此美國是否能順利通過這兩場大考,值得台灣密切關注。


並未積極介入與調停緬甸軍事政變,防止軍政府迫害人權


緬甸問題對美國來說可算是異常棘手,因為當初軍政府選擇開放和有限度的民主改革就是希望吸引西方投資來擺脫經濟上對中共的過度依賴和積弱不振。如果美國聯合西歐盟邦再度恢復1990年代因為軍政府沒收選舉而祭出的橫跨旅遊、貿易和投資的全面性制裁。那只會將軍政府沒有選擇的推回中共的懷抱,這對當初花了很大力氣拉攏緬甸以翁山蘇姬為首的民主運動人士、把緬甸當作歐巴馬政府重返亞洲(pivot to Asia)樣板的民主黨來說,不折不扣是前功盡棄。


因此拜登政府目前宣布了僅針對軍方高層和企業的有限制裁措施,並在印太四國剛結束的安全對話中再度討論要如何處理目前軍方不想讓步的難題。但問題在於今日的緬甸經過將近十年的改革開放與六年的真正的民選政府執政後,民間已經完全沒有意願再回到軍方牢牢控制政治、經濟和社會近五十年的高壓貪腐統治,因此在緬甸各地都有大批社會各階層的民眾不畏被鎮壓的風險出來大聲向軍政府抗議。


最讓人矚目的新進展是連在緬甸社會中有崇高地位的僧侶也再度上街,而僧侶的大舉出動就是上一次2007年的抗議活動引起全球關注、並被冠上「袈裟革命」的原因。如果軍方鐵了心不讓步,最後決定重蹈1988年和2007年血腥鎮壓的覆轍。那麼這會是拜登政府宣示的新外交政策的一大挫敗。


更令人感到不解的是,除了宣布各方都不認為會有多大效果的有限制裁措施之外,拜登政府沒有任何其他具體的介入、調停動作。偏偏目前拜登國安外交團隊中擔任新設職位─印太事務協調官─的Kurt Campbell就是處理緬甸事務的老將:當歐巴馬政府剛上任決定要對緬甸政策進行全盤評估時,就是由時任東亞事務助理國務卿的Kurt Campbell負責。他也在同年九月首度代表美國政府前往緬甸新首都奈比多並和翁山蘇姬會面。還在2012年11月歐巴馬歷史性訪問緬甸下機前,花了十分鐘和總統簡報緬甸「令人著迷又苦惱之地的歷史」。


但到目前為止,並沒有任何消息顯示Campbell已充分發揮這個新職位賦予他的權力,去協調各方來處理這個燙手山竽。總之,基於地緣政治的考量,先不祭出嚴苛制裁防止軍政府倒向中共是合理的考量。但另一方面,對已經頻頻高調表示要維持自由、開放的印太並結合盟邦守護民主價值的拜登新政府來說,若沒有盡最大可能、出手防止軍政府製造迫害人權的慘劇,那麼美國政府新對外政策的威信會受到災難性的打擊。


伊朗強硬表態,核協議問題陷入僵局


而在另一線的西亞情勢也不容樂觀。從目前拜登政府的動作來看,他的團隊是想要大力扭轉川普政府交好以色列、並利用川普女婿Jared Kushner和阿拉伯主要國領導人建立的私人關係,斡旋阿拉伯國家和以色列改善關係並建立對抗伊朗同盟、不斷強化對伊朗「極限施壓」的路線。


這從以下兩個外交舉措可以看出端倪:拜登直到2月18日才和以色列這個傳統上美國的重要盟邦首次通話,在過去美國新政府上任後都是在前幾天就會盡快和以色列總理通話。另外白宮發言人也在2月16日表示當拜登打電話給沙烏地阿拉伯時,通話對象會是國王沙爾曼,而不是實際上大權在握的王儲穆罕默德.沙爾曼。而這兩個國家就是伊朗在中東的頭號死敵。


而當前的中東情勢和歐巴馬當年與其他五國一起和伊朗簽訂核協議已有很大不同。伊朗雖然因為美國恢復制裁而經濟上再受打擊,但其勢力在葉門、伊拉克、敘利亞和黎巴嫩都有所增長。而負責在伊朗境外指揮或明或暗的軍事行動的單位就是伊朗革命衛隊下轄的特種部隊聖城旅(Quds Force),這也就是為什麼川普為了回應伊朗2019年在周邊進行的一連串的挑釁行為來報復美國退出核協議時,川普在各種建議方案中選擇了以無人機擊斃聖城旅的指揮官蘇萊曼尼。


拜登政府是有意識到這個問題,因此在明確承諾是否撤除制裁前已對伊朗喊話,除了希望伊朗先遵守核協議中的對伊朗核子相關設施和鈾原料濃度、存量的一連串規定外,還表達想和伊朗針對中東區域安全議題也一併進行磋商。


但很不幸的,這個提議已被伊朗回絕,其最高領導人、宗教領袖哈梅尼還在2月17日再度強調,伊朗要先看到美國的行動而不只是承諾。這也不是伊朗第一次強硬表態,在大約兩周前伊朗外長也在CNN的訪問中,直接向美國喊話說重回協議、撤除制裁的時間已所剩不多。


因為如果美國沒有任何動作,伊朗打算在2月23日暫停國際原子能總署人員對伊朗核子設施的隨時抽檢,這表示伊朗可能打算恢復提煉製造核彈的關鍵原料─濃度達到20%的鈾(一旦鈾原料濃度被提煉到20%這個重要的門檻,要繼續提煉到能製造核彈的90﹪濃度的時間就會加快很多)並使用更先進的離心機來進行提煉。


除了文攻之外,伊朗也暗中發動武嚇來試探拜登政府的意向,先是2月10日伊朗支持的葉門叛軍胡賽武裝(Houthi),以無人機攻擊沙烏地阿拉伯西南部的機場。接者2月17日伊拉克庫德族自治區鄰近美軍設施的機場,遭到和伊朗有關的什葉派民兵組織Guardians of Blood的火箭砲攻擊,造成美國國防部的包商工作人員死亡。在伊朗強硬的表態下,拜登政府會因為太想恢復歐巴馬第二任的主要政績而選擇先讓步換取伊朗的合作還是站在整體區域安全的考量,堅決不先讓步並採取類似川普時代的高壓政策表明決心呢?


伊朗核協議問題能否圓滿解決,對拜登的外交團隊是一個更大的考驗,因為當初參與核協議談判的五位高官都在拜登新政府中任職。除了當初的國務卿John Kerry是擔任和伊朗事務無關的氣候特使外,副國務卿Antony Blinken是新任國務卿、當時擔任白宮伊朗事務資深顧問並參與談判的Jack Sullivan是新任國家安全顧問、當時擔任國務次卿與核協議主要談判人的Wendy Sherman是新任的副國務卿、最後曾擔任歐巴馬的白宮中東事務協調官、也參與談判的Robert Malley更剛剛被拜登政府任命為美國伊朗事務特使。


從好的一面來說,這表示團隊中完全不缺了解中東和伊朗情勢的人。反過來說,他們是否會急於恢復自己親自參與但被川普逆轉的政策遺產,而操之過急做出不必要的讓步也是一大隱憂。此外也有支持拜登的知名評論家、CNN的政論節目主持人Fareed Zakaria在《華盛頓郵報》的專欄中,直接點出既然拜登在內政議題上都可以快速、大膽的扭轉川普時代的政策,為何在外交議題上,要過分顧忌到來自共和黨鷹派的壓力,而不敢果斷地宣布重回核協議呢?


在時間壓力下,美國是否因中東問題而忽略印太區域的情勢演變,而置香港、台灣的命運於險境?


但該協議最大的問題是其有效期只到2025年、內容也不是要求伊朗徹底放棄發展研發核武的能力,而且在過去幾年來,以色列一直指控伊朗還是有秘密的核子設施與藏有秘密的核原料,再考量到伊朗雖然經濟不振,近幾年還是在中東積極擴張勢力。如果美國在沒有爭取到更好的條件下,就貿然恢復2015年的核協議,或甚至先撤除對伊朗的制裁以求伊朗遵守協議,那麼這將是給全世界窮兵黷武的獨裁者一個訊號,就是只要對美國新政府夠強硬,就能換到讓步。


在中東的局勢下還可能引發以色列的強力反制,形成區域形勢緊張,美國是否因而忽略印太區域的情勢演變而置香港、台灣的命運於險境也是另一個很大的隱憂。因此,美國要如何面對伊朗所訂的2月23日大限與局勢隨時可能出現快速惡化的緬甸,是短期內關心台灣命運的人也千萬不可掉以輕心的重大議題。




作者有個雲霄飛車式的人生,曾很輕鬆的進了不太好進的美國學校博士班,以為自己會是華文社會科學界的明日之星,又因為一個烏龍,更「輕鬆」的被踢出來,開始闖盪亞洲江湖,到處求人下單,到目前為止的心得是「我32歲以前到底活了什麼?」

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