• 賴怡忠

龐培歐解除美國對台接觸限制之後(下)

我們不知道解除限制是否會使總統以後無須說過境美國,而是單純的訪問也行。或是我國副總統、行政院長、外交部長與國防部長去美國時可否進入華府,所以當年外長陳唐山想去華府看孫子但被擋在門外的遺憾不會再發生。現任外長吳釗燮可能可以去華府看兒子。


蔡英文總統與美國駐聯合國大使克拉夫特(Kelly Craft)視訊會談。圖片來源:美聯社/達志影像


但是解除限制對於台美官員交流的「合理化」會有很大助益,對於台美訊息溝通的速度,與彼此對台海相關的決策品質也會有很大幫助。更重要的是,過這個內規不光限制台灣官員與美方的交流,也給美國官員帶來極大的不便。以現在台美關係的深度與廣度,強加這種高度人為的限制不僅跟不上現實,這個已經有四十年歷史的內規在現在也只會遲滯,甚至是傷害台美關係的合理發展。


舊模式無法跟上民主機制是對美關係在台灣民主化後更複雜的因素之一


台美關係雖說雙方信仰共同的民主價值,但有一個很明顯的發展是,當台灣日趨民主化後,台美關係反而變得更為複雜,後冷戰時代是台灣大步邁向民主化的重要時刻,但也是台美關係變得充滿爭議的時期。


這個發展與中國對台灣民主化的緊張態度有關,但也與既有台美互動模式無法適應台灣民主化的速度有相當關連。中國固然對台灣的民主化充滿疑慮,不僅擔心這個發展會使台灣日益脫離一中,也會凸顯共產黨正當性的問題。


北京政府有意壓抑後者而凸顯前者,擔心台灣民主化會導致台獨勢力的大幅提升而使台灣日益脫離一個中國,因此強調其會對台灣採取強勢行動是因為統獨問題,而統獨問題的勃興是因為民主化導致先前被壓制的聲音有機會冒出頭,加上民主化對於人民當家作主本質的認可,因此出現台灣越民主,越脫離一中,越走向台獨,而越會改變台海過去美中台都維持的一中現狀。


當然美國戰略社區剛脫離冷戰,對美中的冷戰合作牽制蘇聯之經驗記憶猶新,自然不樂見台灣這個小國以民主之姿挑戰過去的一中默契,因此極力打壓這個發展,甚至為此出現所謂「不遵守一中的民主是民粹」、「台灣是美中關係的麻煩製造者」等指控。


美國過去對台灣的民粹指控多認為台灣領導者為選舉利益有意操控美國對台支持,或是以強力衝撞中國為滿足。而且多次認為台灣領導者往往有讓美方驚訝之舉。這個指控有針對陳水扁,也有針對堪稱後冷戰時代台灣最厲害的領導者李登輝等人。


90年代中後期是台灣解嚴走向民主,傳媒也出現自由化的時刻。消息往往無法掩蓋,那時華府除了中央社外,老三台都有華府常駐記者,之後包括TVBS、中天、民視也都加入陣容。平面媒體聯合、中時、自由等大型報紙,包括只有廣播的中廣,加上在地的華文報紙像《世界日報》,以及若干比較小的報紙如《台灣日報》等,當有涉台消息出來,或是台灣有重要訪賓來華府時,華文從電子到平面媒體到現場,一次是十幾二十架攝影機一字排開陣仗驚人,不是今天的狀況可以比擬。


但也因為民主化後媒體反應速度更快,政府往往必須與時間賽跑,希望避免民意在臆測的情形下自動堆疊而產生無法意料的後果。因台美之間的時差有十二小時,一件事在華府發生,馬上會有媒體報導,往往會在政府還在沉睡中時成為第二天台北政壇的頭條消息。因此駐美代表處如能與美國務院或是其他相關部門的訊息聯繫可以很順暢,對於位在台北的高層進行決策以及對民眾溝通時,會有比較清楚的掌握,否則就必須根據過往的經驗,根據不甚完整的資訊片段,半猜半推斷來處理。這種狀況在台灣民主化初期的90年代比較明顯。


台灣民主化後的第一個變化,會是政府必須對某些外交事件快速反應,特別是在台美關係上。但是既有的溝通機制對於順暢的溝通往往帶來不必要的麻煩與限制,這本身是個容易降低互信,製造危機的結構,但是這個結構是可以避免的,因為不牽涉到政策的改變,只需要在行政手段上給予處理即可。問題是既有的結構沒跟上台灣民主化後的新現實,而美方的官僚們還習慣與過去可以無視民意的威權體制打交道,期待當年的操作慣性可以持續。例如台灣可以民主,但不可以挑戰一中。挑戰一中者不是負責任的民意/民主。


我過去看到有些美方行政官僚或是學者們指控台灣執政黨(不論是國民黨還是民進黨),沒有大局觀只會迎合台灣選民,但他們在分析中國領導者或是其他民主政體時,卻又將民眾的意圖級其對執政者的壓力放入分析因素中,不禁會疑問道,難道台灣民主化後總統可以像戒嚴時代那樣無視於民意,為什麼台灣總統回應民意的要求叫作民粹領導,而其他國家領袖順應民意呼籲叫作須從的必要限制?


台灣保證法通過後,龐培歐/布林肯必須對此有所作為


美方親民主黨幕僚,與部分台灣學者也批評龐培歐此舉是時機不對,或是有政治意圖。龐培歐作這件事時,美國才發生暴民入侵國會山莊意圖阻止副總統認證選舉人票,當然兩黨關係是雪上加霜,彼此會互相猜忌。拜登團隊不太可能高興,甚至有人認為龐培歐是故意挖坑給拜登團隊,自己享受「有勇氣對台友善」的好名聲,但要拜登面對中國的可能反擊。因此是不負責任作為。


但大家可能忘記,去年底美國才通過撥款法案,川普總統更在年底前簽署。這個撥款法案包含很多其他法案附件,《台灣保證法》(Taiwan Assurance Act)正是其中之一。《台灣保證法》直接提到美國務卿必須針對國務院的對台接觸準則進行檢討,且必須在法案通過後的一百八十天向參眾兩院報告其檢討狀況。由於國會也將檢討方向列入《台灣保證法》,因此不論是龐培歐或是未來可能擔任國務卿的布林肯,都在六月底前有義務向國會報告其檢討結果與執行情形(如果已經施行)。而這個法案在之前沒在國會通過,因此龐培歐面對的是個全新情勢。


龐培歐可以為完全不做,而是透過個別的行動來彰顯其具體作為,這意味著把檢討留給新任的布林肯國務卿團隊,讓他們去面對國會對檢討的要求與中國的可能反彈。但龐培歐沒這樣處理,而是直接解除限制,擴大了布林肯的處理彈性。從這個角度來說,到底是龐培歐解除限制、挖坑給布林肯,還是留給布林肯執行「接觸準則檢討」才是挖坑給布林肯跳,要布氏同時面對國會與中國的反彈呢?


至於說龐培歐此舉沒與國會協商是莽撞之舉。我們當然不知道龐培歐做這件事時國會的溝通如何,也不知道他在1月8日與布林肯交接團隊的會議上有無談到這件事,但《台灣保證法》在國會躺了快兩年,當時還出現眾院版本與參院版本不同的疑慮。但參眾兩院的版本都包括「接觸準則檢討」,顯示這是國會兩黨共識,這個議題更不是國會事前毫無所悉,龐培歐自己靈機一動的單方面主張。當指控龐培歐在此是不顧國會意見的亂來,給人感覺與事實頗有差距。


台灣不必隨美國內政爭議起舞而給予不必要的政治解讀


不管龐培歐此舉的意圖如何,其結果對台美關係是有好處的。台灣最不需要的就是跟著美國媒體對龐培歐此舉給與政治解讀。我們要看的是結果,不是意圖的純度。過程要注意的是不要讓台灣議題從原先兩黨一致的挺台,變成內部爭議的焦點之一。


四年前的川蔡電話,美國民主黨支持者一樣攻擊川普是利用台灣謀求政治聲量與分數,甚至希望台灣與民主黨一起對川普保持距離。如果當時這麼做就會陷入國內政爭議的漩渦。現在我們更不應該讓這件事政治化,讓美國內部自己爭論出結果,我們看的還是台美關係的發展,不是判斷做事情動機的純度,甚至呼應美方的批評認為時機不對。畢竟對台灣來說,我們希望沒有限制,因此任何會延遲檢討的時機都是不對的:早點做會比晚點做好,晚點做也會比不做好。


跟隨這種批評的另一個後果,是這會使既有準則對台美關係產生負面影響的討論被蓋掉,而這個議題必須持續關注,才能讓台美關係有更堅實的發展基礎。因此回歸問題本身,思考在行政措施上等可以促進台美關係的非政策層面之舉措,並一步一步的去除這些不必要的限制,讓台美關係可以在一個合理的機制上發展。對於拜登時代的台美關係發展,這個基本工作更會變得十分重要。




作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人

歡迎追蹤《思想坦克》臉書粉絲專頁,

每日為您推播最新文章消息!

  • 黑色的Facebook圖標
  • 黑色的Instagram圖標

THINK TANK, THINK FOR TAIWAN.