• 趙君朔

為何此時解密《印太戰略框架》文件?


美國副總統彭斯。圖片來源:美聯社/達志影像



在美國政府換屆的前夕,彭斯副總統在加州勒摩爾海軍航空站對現場官兵發表了談話,其中一個重點就是自由、開放的印太地區對美國的繁榮、安全乃至於全世界的自由活力而言,都是不可或缺的,為了確保自由能延續,美國人應永遠保持警覺。


事實上,彭斯要美國人保持警覺的對象就是中共。這絕不是美國政治人物在公開場合說的場面話而已,而是川普政府上任不久便開始逐步執行的政策。最好的佐證就是剛解密的美國國家安全會議文件《美國的印太戰略框架》。本文會先點出這份文件值得注意的內容、其次回顧印太戰略是如何成為本區重要成員在外交政策上的共識,最後討論為何即將下台的現任政府要解密此文件和其他一系列不尋常動作背後的意涵。


對撰寫本戰略框架備忘錄的時任亞洲資深主任博明而言,印太區域對美國而言有三大利益要全力維護:(1)保衛美國本土與此區域的海外公民;防止核武和運送工具的擴散。(2)確保美國和這個世界人口最稠密、佔世界經濟1/3以上區域的經濟、外交和軍事往來。(3)在維護美國國內的核心價值與自由之餘,維持美國在本區的主導地位。


再來他列出了十七項美國在此區面對的客觀戰略環境,大致上可以歸結為以下四點:(1)北韓的核武和對南韓的野心仍然威脅到美國本土與此區盟邦的安全。(2)因為政經體系的分歧,美中在此區的戰略競爭會持續,中共會①繞過國際規則來壯大自己、②運用在本區日增的經濟、外交和軍事影響力來挑戰美國在本區保衛其利益、③試圖拆解美國在本區域的盟邦、見縫插針、④在本區域散播監控科技、資訊壓制和擴大影響力來損害美國在此推廣的價值和國家利益,此惡果會逐漸擴散到西半球和美國本土、⑤採取更強勢的動作以脅迫台灣統一;(3)有強力的盟邦是促進美國利益和避免衝突的關鍵,這其中若有一個和其他盟邦密切合作的強大印度將能有效反制中共;(4)和美、中、印相比,俄羅斯在本區域只是一個相對不重要的玩家。


在定義了美國面對的戰略環境後,博明列出了美國希望在印太達到的戰略目標:(1)北韓不再構成美國的威脅;朝鮮半島無核化也無生化武器;(2)美國在本區維持經濟、外交和軍事的優勢,本區大部分國家比較希望當美國的夥伴,美國在本區的經濟實力和影響力與日俱增;(3)本區域的國家支持下列有助繁榮穩定的原則:尊重主權、自由航行、進行貿易與投資時遵行一定標準、尊重人權和法治與軍事活動透明化;(4)自由市場經濟是本區域的主流,美國透過和本區域的互動推進成長和就業;(5)本區域的爭端以合法、不帶脅迫方式處理;(6)東南亞諸國透過強化的東南亞國協在商業、安全和民間事務上更緊密相依,並和美國與美國本區域盟邦共同支持第三點列出的各項原則,同時能自行應對恐怖主義威脅;(7)印度傾向選擇美國為安全事務夥伴,兩國合作維繫航海安全並在南海和東南亞反制中共影響力,印度保有應對中共邊境挑釁的能力;(8)印度在東南亞維持顯著的地位、領頭維持印度洋安全、多和東南亞往來並和美國盟邦擴大經濟、軍事和外交合作。


那麼要採取哪些具體的行動在印太區面對的戰略環境達成上述目標呢?博明針對盟邦和夥伴(包括台灣)、印度和南亞、反制中共、朝鮮半島和東南亞與太平洋群島五方面分別建議了各方面的行動,其中比較重要的,在盟邦和夥伴部分: (1)讓美國和印度、澳洲和日本的印太戰略協調一致、建立和上述三國的四方安全對話架構、深化和日本、澳洲的三方合作、鼓勵南韓在安全事務上扮演跨出朝鮮半島之外的角色、讓日本有能力扮演印太安全架構下中流砥柱的角色並協助自衛隊的現代化;(2)重建和菲律賓、泰國的聯盟,增強它們的份量去支持以規則為基礎之區域秩序;(3)培養台灣發展不對稱作戰的防衛戰略與能力,使台灣免於受脅迫、更有抵抗力並能以自己想要的條件和中共打交道。


在印度和南亞部分:(1)對印度擴大軍售與轉移國防科技來增強印度身為一個主要國防夥伴的地位、支持印度成為核供應國集團的成員、敦促印度在國內實行改革並強化其在東亞高峰會的領導地位、試圖建立區域內對美印印度洋共同準則的支持(該準則包括自由商業往來、透明化的基礎建設與舉債慣例與和平解決領土糾紛)、促進美印全方面的能源合作以求印度能源供給的多元化、和印度、日本合作出資完成能增加印度和本區域其他國家連結的項目;(2)仿照東南亞的海洋安全倡議,和本區的新夥伴如斯里蘭卡、孟加拉和馬爾地夫發起一個新的倡議以強化與美國的資料分享與任務協同、協助建立一個海洋資訊總合中心。


在應對中共威脅方面:(1)要以另一份文件《美國應對中共經濟侵略戰略框架》為指引來反制中共剷除國外競爭的掠奪性經濟政策和不公平貿易行為;(2)和盟邦或是意識到類似問題的國家合作防止中共獲得更多軍事與戰略能力;擴大美國外國投資審查委員會的權限將中共風險投資或是其他形式投資納入審查;(3)設計並執行一套足以但不限於①防止中共在第一島鏈範圍內取得空、海優勢、②保衛包括台灣在內的第一島鏈國家、③宰制所有第一島鏈之外區域的國防戰略;④在外交上,要轉為有建設性、以具體成果為方向的高層次往來,對美國有利時可以和中共合作。


在處理北韓問題上:以經濟、外交、軍事、執法、情報和資訊上的各種手段進行極限施壓來癱瘓北韓的大規模毀滅性武器計畫。抽乾其外匯流通、削弱其政權並訂出協商的條件以求完成全面性、可驗證並無法逆轉的朝鮮半島廢核。


最後在東南亞與太平洋島國方面:(1)強調東南亞國協是自由開放的印太戰略的核心部分之一;(2)強化日本的主動領導角色來擴大美國在東南亞的戰略目標;(3)擴大東南亞國家在打擊ISIS聯盟中的參與;(4)鞏固美國在太平洋島國擁有的外交、經濟、情報、軍事、訊息和對外援助優勢;(5)在印太區域提倡一套完整的經濟發展模式來提供有別於一帶一路的另一種有力選擇。


從以上對這份備忘錄內容的節錄可以看到,美國終於更積極的要在印太區域重建其地位並結合各類型的盟友一起建構新的區域秩序,其中印度被寄予很大的期望,美國也準備給予更多的扶植和支援。除了希望印度負起守衛印度洋的重責大任外,還鼓勵印度積極往東南亞發展其影響力,和日本一道來抵銷中共在東南亞日漸增張的影響力。


事實上在這份綱領問世後,印度和中共果然發生兩次邊境的冷兵器衝突,而印度也的確開始如這份文件所希望的方向移動,和美國、日本和澳洲開始有更多的合作。另外可以明顯看到這份報告已經完全把中共當成一心想削弱美國的對手,而對交往、談判等傳統外交手段幾乎不抱期望,除了對美國真正有利的事情外,不考慮合作。這也可以看成是美國國務卿龐培澳去年夏天在尼克森圖書館的演講中提到對中共所有言行要"distrust and verify"的先聲。


當然文件中最引人矚目的就是明確了提到了台灣也應該列在美國第一島鏈的新國防戰略的防禦範圍內,不過到目前為止可惜的是,美國的國防部還沒有正式擬出這樣一套適用於印太的整體防衛戰略。而這份文件此時解密,就是要提醒拜登政府上台後要延續這套戰略思維訂出具體的新印太防衛策略,讓美國結束過去對防衛台灣上刻意採行的戰略模糊。


而從這份文件問世後在印太地區實際發生的戰略互動來看,美國的確是大致按照博明所規劃的方向執行,而且進行得頗順利如文件中提到的四方安全對話以及美澳日的三方合作。唯一被認為難以動搖、也不願意加入將來可能成立的印太版北約組織的東南亞國家,美國也有計畫要想辦法和主要玩家一起合作把他們從中共的勢力範圍中爭取過來。


事實上,目前在印太的成形的四強聯手並非首次,在2007年美國和印度聯合舉行的馬拉巴爾軍演第二回合就首次有日本和澳洲的加入。在第二回合軍演的一個月前,這四國的中階官員在馬尼拉舉行的東協區域論壇的會外場合裡,匆匆會談了四十五分鐘,討論從共同救援泰國海嘯中學到的一些心得,可能也討論到了中共問題,而這場場外會談的推手就是日本首相安倍晉三。而當時中共的反應也毫不意外的把這場場外會談描繪成是一場密謀,目的是要打造成出一個「亞洲版北約」。


但是後來安倍的忽然辭職讓四方開始密集接觸的努力遭到挫折,更重要的是,2007年底領導工黨成立新政府的澳洲總理陸克文對四國聯盟的構想十分冷淡。他的外長Stephen Smith為了凸顯陸克文不想繼續參與四國聯名的決心,在一次記者會上,故意選擇站在來訪的中國外長旁邊,這對剛成立的四國聯盟來說,真的十分難看。


幸好之後中共從2010年開始先是在東海和東協區域論壇開始採取強硬路線,引起美日戒心。之後習近平才上任一年就推出充滿擴張意味的一帶一路、緊接者在南海的佔地軍事化行動讓重回首相大位的安倍開始積極奔走重新建構之前流產的四國聯盟,所以在美國決心也調整自身戰略前,其實在印太區的主要大國已經做好了前置作業,這甚至可以說是一個由區域內的國家先構思出來,美國隨後加入的新戰略安排,當然美國願意全力支持對於這個戰略的成功至關緊要。


但也就是在這個戰略的各項重要安排才剛就位,還有很多後續行動要推進時,川普卻不幸連任失利,而即將上台的拜登的國安外交團隊中卻有不少官員是一心想回到歐巴馬時代繼續推進全球化、不覺得中共已經形成威脅的restorationist,很可能在上台後會開始反轉這些好不容易成型的制度安排,反而走回期待更多交往能讓中共改變的天真路線。


這也就是為什麼除了大幅提前解密這份重要的戰略備忘錄外,這幾天國務卿龐培奧非常密集地在推特上發文回顧川普總統的對中共和台灣政策的功績,目的就是至少提醒美國和全世界,事情本來可以往更好、對世界更安全的方向發展,也希望拜登政府中另一群認為世局已和2016非常不同、被稱為2021Democrat的外交國安官員能繼續川普政府辛苦奠下的良好抗共基礎,繼續為反制中共在國際政治、經濟上的不良影響而努力。那麼到底拜登上台後,會選擇哪條路線目前還難以判定,只希望他誓言要帶來的大重啟,並不包括這份解密的印太戰略綱領中的各項內容。




作者有個雲霄飛車式的人生,曾很輕鬆的進了不太好進的美國學校博士班,以為自己會是華文社會科學界的明日之星,又因為一個烏龍,更「輕鬆」的被踢出來,開始闖盪亞洲江湖,到處求人下單,到目前為止的心得是「我32歲以前到底活了什麼?」

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