• 吳建忠

路徑依賴或路徑創造:臺灣如何走出國際組織「中國化」的陷阱


圖片來源:美聯社/達志影像



2020年,面對武漢肺炎人心惶惶,世界各國確診人數逐漸提高,幾乎沒有一國能置身事外,臺灣維持低確診數,更難能可貴。


國際組織在其制度化的架構之下,對於如何處理危機,每個國家有不同的想法,而應對這樣的外部衝擊,從國際組織的治理問題上,這凸顯了超國家主義的本質問題。而且很可能在解決方法想出來之前,就已經對於世界的經濟、公共衛生、社會福利與安全等方面造成重大破壞。


混亂循環的新常態


各種大戰後都有混亂後座力的展現。拿破崙戰爭後有維也納會議的和平,一戰後有國際聯盟。短暫和平後又因為外在因素,總會進入混亂循環。在雙極背景下的趨勢,軍事上有北約與華約的對抗,然後馬歇爾復興的背景下,從能源、大宗物資的經濟戰略也跟上。歐洲被視為美蘇對抗的緩衝,所以即使歐洲跨國組織的形成會影響美國的支配力,但一個新興的歐洲共同體也是符合美國戰略利益的,真正的分道揚鑣反而是以歐元區成立為轉折。


在這個分裂與民粹又國族主義的時代,很多人很難想像歐盟是如何能夠成立的,那一定是個好過頭的時代吧,不然怎能辦到這種超理想主義的超國家組織。中國走到今天這麼強大,卻在價值體系上離美國漸行漸遠,不僅對美國的國家安全構成威脅,對整個國際秩序也構成威脅。


眾所周知,近年中國憑其政經影響力,頻頻挑戰歐美強國過去在聯合國的優勢主導地位、甚至開始塑造聯合國的「新常態」。中共使出渾身解數,幾乎無所不用其極,用遊說,用輿論,用統戰分化等手段,試圖讓中共支持的候選人取得重要位置。


歷史經驗:超國家主義治理的邏輯矛盾


現有的路徑依賴研究大多把一個經過簡單處理的路徑依賴概念等同於具有豐富內涵的「歷史是重要」的觀點。自歐洲開始統合,各國就逐漸將自己部分的主權讓渡給歐盟,最顯著的例子即為各國讓出自己貨幣方面的主權,將其交由歐盟共同治理形成歐元區;或是再將自己部分的貿易主權讓渡給歐盟,形成共同市場。也就是從自由貿易協定至關稅同盟,進而到單一市場,接著建立歐洲經濟暨貨幣聯盟的整合進程。


在經濟完成整合之後,此架構下的會員國不得自行與其他非歐盟國家簽訂雙邊貿易協定,必須由歐盟為代表來與其他國家進行談判,而談判後的協議則必須由會員國共同遵守。這種會員國沒有太多自己的空間,而在這方面的主權需要由歐盟代表整體而為之的模式,就是歐盟超國家主義(supranationalism)的展現。


問題在於,在歐盟治理當中,會員國優先考慮自身利益,同時希望以政府間的形式來達成相關的重要決議的模式,即為政府間主義(intergovernmentalism)的展現。


綜上所知,歐盟整合即為超國家主義與政府間主義兩者交織進行的過程,也是兩者互相角力下所產生的結果。有一派學者認為,透過深化整合所帶來的進一步相互依賴,可以帶給彼此更多的利益,促進貿易的繁榮同時也能夠促進和平與安全的穩定;另一派學者認為,維護國家的主權才是至高無上的要務。


新時代的論述轉移:從「戰略讓步」到「戰略讓利」


二次世界大戰後的亞洲秩序在美國的主導下形成。從東西冷戰時期開始,不僅在安全保障領域,在經濟領域美國也高舉自由貿易的旗幟,通過提供市場和外匯對亞洲快速成長起到支撐作用。平等互惠、互通有無,是許多國際組織的發想。但除了規模發展的優點之外,卻忽視了各自之間原本存在的地域性:民生需要不同、經濟發展進程不同、歷史記憶不同、所處地緣政治不同,文化更是各具特色。


二戰以後,美國一躍而成世界最強國,成為「國際建制」的倡導者和執行者,在聯合國、世界衛生組織、國際貨幣金融組織⋯⋯等等重要國際組織擁有主導地位,而在中國崛起之後,中國開始想與美國爭奪在國際社會制定遊戲規則的角色,中國大外宣不斷傳播「中國最慢將在2035年超越美國」的論調,中國官方更千方百計增加國際影響力,像「一帶一路」就是其中一項國際影響力計畫,但「一帶一路」已經在許多國家出現債務陷阱,因此現在中國已經對其避談。


簡言之,2000年開始,中國逐步參與國際事務,甚至重視全球治理的角色與功能,這讓中國的國際影響力快速躍進。然而,近年來美國對全球事務的態度曖昧,加上美中之間的矛盾深化,國際組織的運作與治理作用變形成兩大國權力競逐的場域,這直接影響了臺灣的國際空間,以及臺灣凸顯國際貢獻的後續效益。


2008年,美國遭遇次貸危機,一場金融海嘯席捲而來。美國接下來對中國做出許多「戰略讓步」,包括容忍中國在爭議海域南海的主張,並在朝核問題、兩岸議題、全球流行疾病、氣候變化等方面繼續尋求和中國妥協讓步。


關鍵在於,在金融海嘯後的數年,當西方國家經濟處於結構調整的困難中,中國經濟依然快速增長,中共逐漸背離堅持多年的「韜光養晦」策略,傾向積極、主動的「有所作為」,並提出連接亞歐非三大洲60多個國家經濟發展的「一帶一路」戰略計劃,要輸出「中國模式」作為發展道路的行為,企圖排除美國影響力。外界看見了兩件事情:第一,中美兩大強權,在各方面的全面對抗。第二,中國大陸不斷擴大的國際勢力。


前白宮貿易顧問那維羅(Peter Navarro),與曾經發言力挺臺灣與世界衛生組織(WHO)合作抗疫的美國駐聯合國大使布倫伯格(Andrew Bremberg),點出最核心的問題:國際組織快速「中國化」的國際現實。


若客觀來說,現在已經有許多國際組織掌握在「中國手上」,中國的影響力在國際組織中日漸擴大,是大國崛起的必然。加上大量投資發展中國家且與之國家交好的中國,自然容易挾其優勢,比歐美為主的發達工業國家更具當選優勢,這開始成為聯合國的新常態。這種由中國執掌的國際組織,明顯的「特定國家(中國)利益至上」,亦時常被國際媒體抨擊,臺灣必須看到這樣的事實。


臺灣的機會:國際組織失能與美國覺醒


自由民主的國家,才有兩黨制,政黨會彼此修正路線,以利國家人民的需要。但中共只有極權,沒有制衡機制,中國的人權議題、威權擴散議題、新疆議題,還有各種獨裁帶來的問題,都是極權,美國已經逐步覺醒與修正作法。


國人早已認識,「臺灣能否與WHO合作抗疫或加入WHO」衍生的諸多議題,便能清楚知道聯合國與其相關組織,其實對國人的生活、發展甚至生命保障,均有著極高的影響力。


臺灣必須找出美國「戰略讓利」的空間,美中板塊碰撞讓臺灣變成槓桿,美國新任領導人拜登,外交上主張多邊主義,應該會改變川普的激進路線,因為自由民主價值對專制政權而言具威脅性。拜登政府明白,對國際組織,美國不能輕易退出,否則中國就會見縫插針,結果會對美國很不利。拜登會強調國際合作,重點不在於是否會對中國態度的放軟,而是對中國的政策能否有效執行。


平心而論,除了美國過往對臺灣的長期支持之外,臺灣人珍惜諸如《臺灣旅行法》、《臺灣保證法》、《2017 國家安全戰略報告》、《2018 國防安全戰略報告》等等法案和官方文件,以及十次軍售,都顯示美國政府對臺灣的友好態度。預測來看,臺美關係基本上會轉趨低調,短期不會有太多的突破,但美中對抗的大方向不會改變。


小結


臺灣的命運決定於國際體系結構,涉及政治、法律和國際社會權力分佈,能決定臺灣是不是獨立國家的因素,除了內部因素之外,還要考慮國際局勢。


相信自由、民主價值的臺灣,至今雖仍非聯合國會員,命運卻同樣深受國際組織所主導的價值觀所影響。無論如何,國際組織會有定期改選,以美國為首的「西方陣營」自是嚴陣以待,從政府官員到媒體,防堵聯合國「中國化」的呼聲未見止歇,這就是臺灣的機會。


進一步來看,在中國影響力日增的同時,臺灣的機會在於雙邊關係的加強,而不是加入多邊組織。超國家組織與會員國政府何時互相合作,除了取決於會員國對於國際組織的認同之外,更重要的是會員國如何體認到,彼此合作甚至交給超國家機構共管的利益,大於各自為政的利益。




作者為台北海洋科技大學通識教育中心副教授

歡迎追蹤《思想坦克》臉書粉絲專頁,

每日為您推播最新文章消息!

  • 黑色的Facebook圖標
  • 黑色的Instagram圖標

THINK TANK, THINK FOR TAIWAN.