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RCEP的簽署是多邊主義勝利嗎?台灣的情非得已與生存之道(下)


美國外交政策權威評論者尼爾佛格森。圖片來源:路透社/達志影像



正因為如此,所以就算強大如美國,多數外交決策者也相信,縱使相較於現實上(de facto),國家天生的實力強弱不等,「主權平等」概念或許也只是一種法理上(de jure)「組織性的偽善」(organized hypocrisy);但在一個主權平等的國際體系裡,一個強大的國家必須尊重其它國家的意志,以多邊協商的方式運作國際組織,才是外交上真正的成功。所以真正強大又重視它國主權的國家,只能是國際體系裡的霸權,不能是一個帝國。


因為霸權只是一個比較強的國家,與其它國家彼此的主權國家地位,在法律的認知上都還是平等的,霸權對弱國也只能干預其對外行動,而不能干預弱國的內政、制度與意識形態;但帝國則不僅是一個強國,而是與弱國間有法律認知上的不平等地位,這樣的不平等是具正當性也被強國與弱國間彼此認可的,所以帝國不僅可以干預弱國的對外行動,更能干預弱國的內部選擇。


根據尼爾佛格森在《巨人》一書中的看法,美國外交政策圈對於美國作為一個霸權或帝國概念的認知錯誤,才是導致美國近20年來外交行動節節敗退的主要原因。因為在這些廣義的「建制派」,也就是主導美國外交政策的專家學者眼中,美國只能是、也只是個霸權。霸權不能干預其它國家的內政,更要尊重其它國家的多邊參與和各國的集體共識。


但回朔二戰後至今的國際組職與國際制度發展我們可以發現,無論是聯合國(UN)或世界貿易組織(WTO)的成功,都不是「純粹多邊主義」下的產物,更沒有所謂「各國以民主精神進行平等參與、協商,因此達成共識,因此促成國際組織的成功創建與國際制度順利運行」這種狀況。事實上,當代我們認識的主要國際組織,都是在美國單邊主義的強勢領導下,威脅利誘其他國家同意投入並遵守美國所制定的規則,國際組織與國際制度才得以創建成功延續至今。


UN本就是美蘇冷戰兩極對峙下,由美國主導、它國妥協,因此規劃出安理會常任理事國否決權,才讓聯合國順利運行至今;而WTO時至今日雖然效果不彰,但仍是自由貿易區的最低標準,WTO的成功佈建,關鍵就在1967年「甘迺迪回合」多邊談判,美國強勢領導對各國施加壓力,因此使得各國同意進行關稅減讓。


對於多邊主義創造今日我們熟知的國際組織與國際制度這種認知,其實是建立在1980年代蘇聯走向衰弱後,美蘇對峙的兩極體系瓦解,「自由主義國際秩序」除了帶來自由市場外,更帶來有關「主權評等國家組成多極世界」的期許,「自由、平等與民主」從國內政治的理想,成為了後冷戰國際秩序的認知框架。而所謂的「霸權穩定論」與「霸權轉移論」者所強調的「霸權來來去去,但制度的約束力永恆不變」,也使得美國這種「不願成為帝國的霸權」或「不情願的帝國」論述更是甚囂塵上。


然而,一旦美國這個「假帝國真霸權」遭遇了既知道自己是帝國、也不反對當帝國的「真帝國」時,也就是,美國這個繼續徘徊於「單邊主義強勢領導」、「多邊主義共識協商」,或甚至是「川普退群式單邊主義」的共和國,遇上了「以多邊之名行單邊之實」,走「形霸實帝」路線的中華帝國,則就算美國的物質力量與文化力量客觀上都仍強於中國,但自我認知的混亂(帝國或霸權)與戰略的反覆(介入或不介入它國內政),自然會讓美中之間的國際影響力此消彼漲。


而美國霸權原本建構的自由主義國際秩序,也會在中華帝國有意識的介入下,透過帝國強力的集中調度資源,以量變達成質變,一方面成為國際制度與國際組織的仲裁者;另一方面,則透過不斷的國際接觸與政策執行,逐步修改制度的內容與組織的框架,把所有本來美國在二戰後建立的國際組織與國際制度,通通變成了「中國的模樣」。近期以來,中國在UN與WHO多所斬獲,正是帝國戰略優勢的成果。


世界各國的決斷


美國的新總統拜登,競選期間曾多次強調美國主要的戰略敵手是俄國而不是中國。所以,縱使多數評論家都相信《華爾街日報》與川普政權主導對中鷹派政策官員所說,「新冷戰圍堵中國」是美國兩黨之間、乃至參、眾院與外交政策建制派的普遍共識;但過去一直為人稱道其多邊主義外交操作老練的拜登,應該是會順水推舟,甚至將更多與中國進行戰略競爭的成本,以多邊主義的名義分攤給其它盟友。其中,除了已然存在,匯集英語系五國美國、英國、加拿大、澳洲與紐西蘭的「五眼聯盟」(Five Eyes)外,最重要的就是匯集美國、日本、印度與澳洲的「印太四方聯盟」(the Quad)。


而在印太四方聯盟中,日本與澳洲都參與了中國主導的RCEP。有觀察家指出,這代表日澳兩國兩面下注,兩國與中國的經貿關係,並未因戰略圍堵而有所衰退。因為從帳面數字看,中國幾乎扮演亞洲所有國家的最大貿易夥伴與最大出口市場。對澳洲來說,有超過三成的出口依賴中國市場;且武漢肺炎疫情後,澳洲對中的出口依賴不減反增至四成左右,所以如果在政治經濟上,澳洲與中國全面脫鉤,則就算美國也不可能代替中國吃下澳洲每年外銷的煤鐵礦份額。


至於印度之所以去年匆忙退出RCEP,則是評估國內農業、手工業、輕工業與服務業面臨中國競爭可能造成倒閉潮,失業率的壓力對民選的莫迪政府來說,有可能會失去政權;相較之下,中印之間邊界的軍事對峙,並不是印度退出RCEP的原因。而印度退出RCEP,對當初力邀印度入夥,試圖淡化中國影響力的日本來說,無疑是重大挫敗。縱使RCEP談判完成後,仍留有印度的加入條款,但對北京而言,無論是大內宣或大外宣,都可以視為以區域經濟整合突圍,挫敗美日印太戰略乃至新冷戰圍堵中國的成功象徵。


新加坡總理李顯龍在接受美國CNN專訪時曾斷言,如果亞洲多數國家必須在美國與中國之間選邊,那會是痛苦的選擇。但因為國家地位不明與中國威脅的時刻不滅,台灣相較於上述這些暫時無須痛苦抉擇、可以兩面下注,同時加入RCEP與CPTPP的國家;或相較於一方面組織印太軍事同盟圍堵中國,另一方面又同時加入RCEP的國家,任何北京主導的國際組織與國際制度,對台灣來說,就算是以經濟或貿易整合為名,最終加入與否仍是政治問題。


身為台灣人悲哀的永恆問題在於「面對北京,我們應不應該跪著掙錢?」若我們的選擇是「站著把錢掙了」,現在能做的,就是鞏固自身實力,不盲從、不躁動,不妄想在不危害國家主權與國家地位的前提下,加入以北京主導的國際組織與國際制度;並且調整自身的生產模式與外交戰略,尋找適當時機,融入以華盛頓為核心的無論是多邊主義還是單邊主義國際戰略中,這才是台灣的當務之急。


無論是川普時代倡議的「經濟繁榮網路」政策下,近日才登場的「臺美經濟繁榮夥伴對話」;或拜登上台後,必然會繼續推行的「全球供應鏈重組」,台灣都應該抓緊這班經濟列車,並且審慎建構與美國簽訂雙邊自由貿易區的可能性,在生產力、技術,供應鏈、勞工素質與法規上取得美方的信任,如此才是在全球自由貿易區整合的時代,立於不敗之地的唯一方法。


國民黨所謂RCEP邊緣化台灣的說法只是中華帝國召喚的吹笛人


至於所謂「RCEP是多邊主義的勝利」如此說法在島內橫行,正是來自北京的「帝國召喚」。這樣的召喚,專門針對特定族群。這些人的特徵是:焦慮於自己「缺乏國際觀」,實則也不真正關心台灣的國際參與;在每一次自由貿易全球整合的新聞轟炸中,不僅沒有更新資訊、也無法慎思明辨。至於那些強調「無法加入RCEP,貿易就會衰退、產業就會出走」的國民黨人與在中國有大量投資的工商大佬,則是應和著帝國聲聲呼喚的吹笛人。


作為一個正常的台灣人,我們應該不再奢望用國家主體性換取經濟利益;並且在經貿議題的具體實踐上,了解真正的問題,例如,新南向近兩年來不增反減的進出口貿易額、中日韓透過RCEP形成自由貿易區後,政府如何因應鋼鐵、汽車零組件乃至紡織業的衝擊,這些才是實踐上的必然。而不是在沒有明確數字調查基礎時胡亂發問,甚至出言恫嚇,成為杯弓蛇影下,中國經濟統戰的幫兇。


國民黨:不加入RCEP恐邊緣化vs. 民進黨:不加入RCEP影響不大


貿易政策是一門專業,要把專業製作成淺顯易懂的政治說帖與民眾溝通其實並不容易。但正是因為不容易,所以才需要執政黨的努力。台灣不能因為國民黨只想舔中,民進黨就在公共政策的溝通上一起跟著向下沉淪的打嘴砲與弱智化。就算只是簡易的說帖、圖卡或懶人包,民進黨執政團隊也應該負起政治責任坦白的分析我們目前面對的困境,並提出政府面對困境的方案。


民進黨不能無視美中衝突下潛在的地緣政治風險,拍胸部掛保證告訴一般人,「短期內沒有太大影響」或「新南向政策已經分散風險」,卻不讓一般人了解,短期沒有影響,但長期影響是甚麼?因為武漢肺炎影響東協國家不景氣,導致台灣與東協進出口總值下降超過10%,政府要如何解決?新南向的效益,自2019至今呈現衰退,政府要如何修正改進?這些才是執政黨與行政官僚應當與產業和人民溝通的重點項目。


從大戰略到小政策,執政當局短期內,應該一邊看透自由貿易整合的多邊主義假象,清楚對民眾說明,考量RCEP的中國因素,不加入RCEP的情非得已;一邊持續準備並對內說服,清楚說明台灣面對RCEP影響的應對方案。


長期上,則應該對民眾說明,為何台灣應該積極爭取加入自由化程度更高的CPTPP?為何應該積極投入拜登上台後仍會持續的供應鏈重組,以及未來仍有機會持續的「經濟繁榮網路」政策?為何上述這些政策都需要萊豬的進口或是福島食品的進口,才能取得起碼的入場券?


點出具體的「情非得已」與「生存之道」、誠實溝通,如此一來,執政黨才有機會在國際秩序與全球供應鏈的亂流,以及國內民主政治的靈魂拷問下,帶領台灣渡過每一個驚滔駭浪。


我衷心希望。




作者為壞年冬裡最不具價值的蟑螂般七年級社會科學學徒。18歲以前為自我感覺良好的天龍國人。此後十餘載,輾轉奔波於台北、嘉義、高雄、金門與英國。去國懷鄉,希望能通過世界尋找回家的路。

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