• 李中志

也談談美國大選中的選舉人團制


圖片來源:路透社/達志影像



川普或許不是戰後在台灣的政權最喜歡的美國總統,但絕對是台灣民間最熱愛的美國總統。尤其武漢肺炎的疫情重創川普原本穩定的連任之路後,讓他一反對習近平亦敵亦友的曖昧態度,清楚逆轉了美國建制派四十年來的中國政策。雖有論者說這是中國吃相難看、大搖大擺崛起後與西方必然的衝突,但川普政府不顧中國跳腳,一連串具體的挺台言行,讓國家意識飽受國際壓抑的台灣人點滴在心頭,自然成為川普最忠實但沒有選票的支持者,舉世為之側目。

美國主流媒體對川普則做完全相反的呈現,不惜自毀客觀立場,反川普不遺餘力,雖不至於放送假消息,但對選舉新聞做選擇性或誘導性報導,實已逾越媒體專業的底線,反而增加了川普支持者對網路消息的依賴,惡性循環。選後網路消息更加混亂,真真假假,讓這場選舉暫時還落不了幕。感覺上亂糟糟,一些獨裁國家樂得以「美國選舉亂象」來做大內宣,告訴人民獨裁統治才是安定與幸福的保障。

台灣對美國的選舉當然充滿善意的期待,但由於距離與對美國選制的陌生,台灣輿論對美國選情的觀察自選前就已失準,看到川普落選,難免失落。選後的紛擾與各式各樣的陰謀論成為談話節目的最佳題材,名嘴推波助瀾,讓台灣的輿情走不出川普情結。不少國人甚至認為美國的選舉已被中國滲透操控,而想要以我們民主化才二十幾年的選舉制度指導總統選了兩百多年的美國,似乎對美國的民主與抵抗中國的能力失去信心,藍營的疑美論居然在台派間找到一些共鳴。

川普特異獨行,爭議不斷,落選後的言行其實並不算意外。許多人早就提出警告,選後將出現重大爭議,甚至連細節也都預測得八九不離十。例如郵寄選票將讓選舉之夜出現「紅色海市蜃樓」(Red Mirage),然後發生「藍色位移」(Blue Shift),隔天翻盤,而川普將以此發動法律戰。民主黨陣營回應這樣的警告是自我催眠,認為拜登將有席捲式大勝,讓川普斷念。

顯然美國社會對川普的認同出乎民主黨意料之外,川普雖然落敗,拜登沒有大勝。自由派幾近歇斯底里地妖魔化川普,仍有近一半的選民投給川普,七千多萬張的選票自有自己的判斷,絕非自由派宣稱的只是一群種族主義者。

然而川普堅不認輸只是個性使然嗎?只是連宋當年指控陳水扁竊國的戲碼;還是真有機會重演2000年的法律戰?由川普已超前布署的聯邦最高法院一錘定音?其實這些多屬反川陣營的政治語言,對川普的正當權利做道德壓迫,並無新意。川普將以什麼樣的姿態謝幕,有待觀察,但沒有必要先行否定。固然疫情肆虐讓郵寄投票有十足的正當性,但在一方事前就強力反對的情況下大量使用,必留紛爭,現在也只能耐心處理。既要解決當前的紛爭,也要為未來釐清可能的問題,這才是雙贏。

其實兩百多年來美國總選舉出現紛爭並不是什麼新鮮事,美國獨特的選舉人團制,贏者全拿的規則一旦出現爭議,誤差容忍度將變得極小,尤其勢均力敵的選舉更是如此。以這次選舉為例,若以目前普選計票近600萬票的差距來看,除非能證明有系統性作弊,否則不可能光靠糾正個案錯誤而逆轉。就算主張全面重新驗票,其本質也只是糾正個案錯誤,但若進一步指控大規模系統性作弊,在美國這個民主老字號的國家可能只是過度想像。

選舉人團制的效應就不一樣了。在三權分立的設計下,司法對誰當總統比較好固然沒有置喙的餘地,但程序的糾結讓法院的地位變得異常重要,一旦搖擺州出現爭議,可能只是數千票驗與不驗的決定,就能改變選舉的結果。然而法院在總統大選中扮演一個角色,只是近代的事,早期仍靠政治與憲政慣例解決。

要了解選舉人團制必須回到歷史。美國建國後召開制憲會議,不無建立王國的聲音,但卻是微弱的意見,絕大多數的制憲代表不贊成帝制。問題是要在如此幅員廣大的國家民選總統,是史無前例的創舉,有實際上的困難,加上聯邦論者與反聯邦論者有理論上的衝突,雙方針鋒相對。最後在妥協下產生了18世紀的選舉人團制。歷經改良,如今已未必符合制憲者的原意,但這個制度總在不同的時代找到新意義,而沿用至今。

主張廢除選舉人團制的人也所在多有,但不是出現在2000年與2016年高爾與柯林頓分別在贏得普選但輸了選舉人之後,在這個情境下討論予人有輸不起的感覺,失去說服力。較嚴謹的討論出現在上世紀60年代,整個20世紀美國大選沒有出現爭議(1960年尼克森片面指控甘迺迪作弊),但極具影響力的美國律師協會(American Bar Association)在1967年提出廢除選舉人團制的建議,主張以全國普選取代,若無人得到40% 的選票,則得票前兩名的候選人進入第二輪投票。這個建議得到許多支持,國會依此建議提案,1969年眾議院通過,但1970年參議院以些微差距否決。卡特政府時期這個建議再度叩關,卡特本人支持這個法案,但最後仍無法過關。

許多人認為選舉人團制是為了在聯邦的制度下維護州權而設計,這是很普遍誤解,包括不少美國人也這麼認為。事實上剛好相反,選舉人團制是用來弱化或防止各州的政治進入聯邦。在制憲會議上,反聯邦主義者主張由州議會代表來選總統,一州一票;而聯邦主義者的理想則是全民直選,但當時在技術上有困難,對公民的界定也標準不一,於是有了選舉人團的設計。為了反應各州人口,折衷方案是以2(參議員固定兩位)加上該州的眾議員人數為該州的選舉人數。但反聯邦主義者仍主張由州議會指定選舉人,聯邦主義者則主張州民直選選舉人,最後雙方在程序上妥協,州民直選選舉人,但選出後必須由州議會認可,這留下了日後可能出現爭執的點。

也就是說,州民不是選總統,而是選他們認為有資格幫人民選總統的選舉人,頗似過去的國大代表(孫文的國大代表構想應是來自美國選舉人,但他將其常設化為國民大會又完全是另外一回事了)。為了防止各州的政治進入聯邦,制憲者希望選舉人團的成員來自人民,不是職業政客,因此憲法明文規定,參議員、眾議員、州的官員與參與州利益的受益者不能成為選舉人,還規定每個選舉人有兩票,必須有一票投給外州的候選人。兩票不分正副,國會計票後最高票且過半數者為總統,次高者為副總統。至於選舉人應依誰的意志投票,至今仍是一個可以討論的問題。

這個理想的制度顯然有問題。自始不喜歡這部憲法,後來推動權利法案被譽為「美國權利法案之父」的喬治.梅森(George Mason),認為這套辦法20次將有19次選不出總統。此話雖然誇張,但不無道理。當德高望重的華盛頓決定不再連任後,1796年立刻出現第一場票數接近的激烈選戰,四年後(1800年)不但敗選的亞當斯不甘不願,正副總統的選舉也花樣百出,艾倫.伯爾(Aaron Burr)屈就副總統四年後還忿忿不平,自認被同黨的漢彌爾敦出賣,於是找他決鬥,結果美國憲法之父一命嗚呼,伯爾也自毀政治前途,雖是合法決鬥殺死漢彌爾敦,但引發眾怒,黯然離開美國。

於是憲法第12修正案在1804年因應而生,正副總統分開選,選舉人採記名投票負責。簡而言之,美國總統選舉的紛爭多出現在19世紀,1824年也是選舉人團選不出總統,交由眾院來選。最嚴重的一次是南北戰爭後1876年的爭議,也是普選與選舉人的結果不一致,普選的雙方差距3%,這個差距與目前拜登與川普一樣,但這不是爭執的重點。

民主黨提名的山姆.提爾登(Samuel Tilden)在普選中勝出,也確定拿下總選舉人票369中的184票,只差一張過半;對手共和黨的魯瑟夫.海斯(Rutherford Hayes)則確定拿到165張,要再拿下20張才過半。看似有一定的差距,問題是南方三州,佛羅里達、路易斯安那、南卡羅來納一共20張選票,民主黨與共和黨都宣稱自己贏得選舉,而各自送出自己的選舉人團。這三州由民主黨執政,選舉不公與舞弊的傳聞喧囂塵上,例如南卡出現101%的投票率,暴民威脅支持共和黨的投票者,主政辦理選務的民主黨在選票上印林肯的肖像,以喚起南方人對共和黨的仇恨,無奇不有。

這三州的實際得票若以最後的紀錄為準,應是共和黨的海斯贏得選舉人團,於是共和黨繞過民主黨執政的州政府許可,自行向國會送出選舉人團,把問題留給國會做決定。問題是國會也沒有可循的標準,雙方僵持不下。於是一月底國會授權組成15人的「選舉人委員會」,參眾兩院各選五人加上五位大法官。當時總統就職是3月5號,委員會也是爭執到就職前三天才以投票方式8:7將20票算予海斯,讓他以一票之多成為美國總統。這場大選爭議搞得全國人心浮動,讓海斯的就職並不風光,為了避免刺激對方,低調秘密宣示就職。四年後,海斯沒有尋求連任。

1876年的選舉可算是美國最具爭議的總統選舉,解決的方式對未來同樣的紛爭也沒有參考價值,因為最後是以不當的妥協來解決問題。提爾登同意退讓以換取海斯承諾將聯邦軍隊自南方撤出,正式結束了內戰後關係南方政經轉型至鉅的所謂「重建時期」(Reconstruction Era)。從此「敗局命定」(The Lost Cause) 的迷思取代歷史敘述,讓那場內戰的意義變得模糊,南方開始公然制定種族隔離政策,黑人平權時程延至20世紀的50年代,遲到超過80年。這是政爭中被忽略的黑人血淚。

1876年之後的兩次總統大選,1880與1884,也幾乎演變成一樣的難題。這樣的紛爭非解決不可,於是在1887年訂出了《選舉人記票法》(Electoral Count Act),企圖規範州政府指定選舉人團的權利與時程,以及國會處理選舉人票的原則。

這法定得並不好,許多憲法學者對《選舉人記票法》有不少批評,例如定義不清,自我矛盾,容易招致不同解釋;又如該法沒有清楚規定如果某州出現爭議,送給國會兩組選舉人選票,是該以州政府認可的為準,還是以州議會的為準,還是國會有權決定,甚至可以不計算爭議選票?沒有答案。

儘管如此,《選舉人記票法》企圖在州權與國會之間取得平衡,所訂出的時程讓時間成為挑戰選舉結果最有限的資源,讓挑戰者不能沒完沒了地鬧下去。或許是因為該法,成功地讓20世紀沒有出現任何一次大選紛爭,也讓美國成為近代新興國家的民主典範。但進入21世紀後,20年內就出現了兩起大選爭議,2000年小布希對高爾的計票訴訟,與今年川普正在進行中的指控。

2000年小布希對高爾的選舉訴訟是一個值得探討的例子,但偏自由派的媒體一直把它簡化成保守派大法官把小布希送進白宮,偷走了高爾的總統寶座。這非事實,分析這個判決必須參考《選舉人記票法》,才能理解2000年最高法院判決停止計票的用心,既依循該法計票的邏輯,又努力不讓國家陷入該法無法解決的政治黑洞,是相當具有智慧的判決。限於篇幅,我們另篇再談。

事實上《選舉人記票法》到目前為止尚未遇到真正的嚴厲挑戰,川普是否要挑戰那個黑洞到底,我們不得而知,但可確定的是,美國有一個強大穩定的憲政基礎,有能力從糾紛中慢慢解決問題。未必只是靠當下完善的法律規範,人訂的法律必有漏洞,而是靠公民與政治人物對維護憲政體制的決心與對國家未來的共同想像,願意放下個人野心,共同走下去。

南北戰爭的發生就是失去這種想像,也是美國史上唯一次因領導人產生不如意而背叛國家的黑暗史。目前的紛爭顯然不至如此,風格之爭重於理念之爭。川普也許不合每個人的口味,但一個誓言讓美國再度偉大的總統,看不出他有撕毀共和的企圖,也看不出他的支持者會提供那樣的環境。唯恐天下不亂者,恐怕要失望了。

作者為美國伊利諾州立大學教授

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