• 賴怡忠

拜登入主白宮對國際局勢的影響


圖片來源:美聯社/達志影像

截至截稿為止,拜登當選美國總統機率應該很大,雖然他是由主流媒體「宣佈」當選,而現任總統川普也還沒承認敗選,共和黨保守聯盟也宣稱已經採取法律行動抗告選舉疑義。最早給拜登賀電的是愛爾蘭,強調拜登的愛爾蘭血統,之後跟著給拜登賀電是川普曾經力挺的脫歐大將,英國首相強森。現在包括多數法、德、西班牙等西歐國家,以及加拿大、澳洲、日本等也都紛紛祝賀,蔡總統也以推特恭賀拜登當選。

有趣的是,印度、以色列、波蘭等國,要嘛恭賀時間慢吞吞,或是恭賀的內容相對沉寂。甚至到現在,俄羅斯、北韓、墨西哥、巴西等國領袖依舊沒有恭賀拜登。固然你可以說因為法律程序沒走完,所以拜登還未正式被確認當選。但是這些國家的遲疑,其實也與他們與川普的關係,以及如何認定拜登政策對其影響等因素有關。

對中強硬與對台支持,可能是拜登與川普政府唯二較相同的外交政策

以美中台關係為主要關切的國人,聽到一堆美國對中強硬與對台友善的基本方向不會因拜登當選而改變,會出現變化的是在強度、態度以及方向時,可能會以為這不過是老生常談,畢竟外交政策應以國家利益為主,與黨派分岐的關係不大。但事實上,拜登與川普在外交上的「延續性」大概就是這樣了,畢竟國家利益與認知有關,有哪些客觀條件會被視為利益之所在還是具主觀相對性的。

國人以為因為美國國家利益之故,所以政黨輪替不會對外交政策出現大變化的認知,只能應用在美中台的關係經營上。這是因為過去四年共和、民主兩黨在對中強硬與對台支持是有一致立場,但在其他議題,諸如伊朗核武、以巴問題、沙烏地阿拉伯關係、北韓核武、對印度的穆斯林人權關切,以及對盟友的態度等,川普政府與拜登團隊的看法可是大不相同。這也難怪以色列、巴西、印度、北韓面對宣佈拜登當選的反應,會與其他國家這麼有差別。

俄羅斯才是敵人,中國只是競爭者,定位差異與對歐亞同盟產生的順序期待

拜登在今年七月承認中國是主要競爭對手,也認為對中國必須比較強硬,對中國在新疆、西藏等人權的違反,稱其為「惡棍」(Thug),其團隊更直接將中國在新疆對維吾爾人的再教育中心之活動定位為種族滅絕(Genocide),但在選舉前三個星期,拜登開始說俄羅斯才是主要對手,而中國卻是個可與其合作的嚴肅競爭者(serious competitor),開始出現退縮趨勢。

提升俄羅斯作為對手的位階,將中國從主要對手降級為可合作的嚴肅競爭者,在歐亞關係上,顯然深受俄羅斯威脅的歐洲國家會十分歡迎拜登的定位,這也會促進/修補跨大西洋的美歐關係。

但另一方面,這個新定位對於深受中國威脅的亞洲國家,感受可能就比較惦惦了。因為這可能代表在未來美國的注意力會更放在歐洲,資源的配置也可能以歐洲為先,屆時過去四年依循印太戰略而在印太區域的先制佈陣,針對中國威嚇積極反制的作為,是否會在拜登時代,因為降低中國作為對手的位階而也跟著減少呢?由於拜登團隊始終不提印太戰略,頂多談的是歐巴馬第二任期的「亞太再平衡」,這個現象會使已經投入印太戰略的日本、印度、越南等亞洲國家會更為憂慮。

伊朗核武議題打掉重練,沙、以的歐巴馬夢魘再現

當川普上任在敘利亞境內剿滅伊斯蘭國(ISIS)後,就宣佈離開伊朗核武協議(JCPOA)。拜登與法德等國對此決策激烈抨擊,認為這會使伊朗有個重啟核武的藉口,並讓中東陷入新的緊張。拜登也宣稱當選後會盡早尋求重新加入JCPOA或是以單方面刪除若干制裁,以換取伊朗暫緩若干提煉核武原料的措施

由於川普在七月推動了以色列與遜尼派的中東阿拉伯國家之間的和解,特別是互相建交,飛機可通過彼此領空等。在年初又以無人機擊殺伊朗革命衛隊司令,更早時候還讓美國駐以使館從特拉維夫搬到耶路撒冷。這系列舉動讓以色列總理納坦雅胡感到十分窩心,以色列人大概是全世界少數川粉比例高過台灣民眾的國家。由於納坦雅胡與歐巴馬政府十分不對盤,因此面對當過歐巴馬副總統八年的拜登,納坦雅胡自然不是那麼認同。

但拜登上台對以色列與沙烏地阿拉伯等的衝擊並不只限於個人恩怨,而是拜登似乎對於中東安全的管理。與川普政府的策略南轅北轍。

川普政府裡面不少人認為歐巴馬的JCPOA協議不僅給伊朗一個擁核綠燈,更強化其沿著什葉派伊拉克政府、敘利亞等所建立的兩河流域什葉派聯盟,對遜尼派穆斯林構成重大挑戰,形同美國承認伊朗在中東的勢力擴張給予肯認。這個衝突的劇烈化讓伊斯蘭國趁縫崛起,使恐怖主義找到新的休憩土壤得以生根,進而對全世界產生威脅。川普因此在剿滅伊斯蘭國後就開始推動以阿和解,對沙烏地阿拉伯王子虐殺異議沙裔美籍記者的作為也輕輕放過,希望在中東建構一個可以制約伊朗霸權的以色列─遜尼派穆斯林的戰略同盟,也要讓伊朗沒有任何可以保存核武的空間。離開JCPOA協議與以上的考慮有關。

但是拜登認為歐巴馬時代完成的JCPOA有效制約了伊朗的核武發展,國際原子能總署(IAEA)也表示在美國退出JCPOA之前,伊朗是有遵守其簽署JCPOA的承諾,而且沙烏地阿拉伯本身就是透過放縱伊斯蘭國在中東的崛起以移轉內部人民的不滿,利雅德是個利用恐怖主義執行其代理人戰爭的幕後黑手。拜登認為中東問題的核心是以巴爭議,而以阿合作無助於以巴和解,更會使巴勒斯坦因被邊緣化更進一步靠向伊朗,擴大伊朗對該區域的影響力。

因此拜登上台如果照其意願優先考慮重新加入JCPOA,對沙烏地王子虐殺沙裔美籍記者一事展開司法追究,並再度強力介入以巴和解過程,這意味著川普先前建立到一半的中東新秩序可能會被打掉重練。首當其衝的以色列與沙烏地阿拉伯自然危機感甚濃,對中東國家的衝擊也會十分巨大。

金正恩沒有了筆友,文在寅的兩韓和解會怎麼辦?

在朝核危機上,川普與金正恩的個人多次會面,雖然沒真正處理北韓核武,但也緩解了美朝對立與北朝鮮相對的不安全感。2017年底美朝幾乎在大戰邊緣,彼此還互嗆誰的核按鈕比較大。但從2018以降,先是文金會,接著是川金會面,之後美朝與兩韓和解氣氛擴大,平壤也不再成天發射飛彈威脅亞太國家,之後即便出現警告意味甚濃的飛彈試射,但挑釁程度已明顯下降。只是希望北韓解除核武依舊遙遙無期,日本期待的人質拉致問題也沒有進展。拜登對川金會多次強力批判,認為川普只是自私的尋求個人聲量,導致這個行動使得北韓得以透過與川普的見面,正當化其擁核作為。

當拜登回來,以其可能回歸「戰略耐性」(Strategic Patience)的作為來看,金正恩不僅失去了一個他最重要的美國筆友川普,北韓對於「戰略耐性2.0」會如何回應,東北亞國家實際上是剉著等。天曉得金正恩會以那些方式向拜登傳達訊息。

另一方面,南韓總統文在寅推動的兩韓和解,正是在川金會與美朝繁複對話的背景下有了發展空間,也讓南韓提升其對韓半島國際事務的主導權。一方面文金會使川金會出現可能,二方面川金會的出現強化了文金會的存在感與延續機會。當拜登回鍋主導對朝政策,如果打掉類似川金會的途徑,北韓會不滿,南韓要推兩韓和解也跟著會沒空間。固然拜登不像川普,不會要求南韓大幅提升其駐韓基地的經費負擔,但預期拜登政府對北韓的強硬態度,可能會使這兩年來局勢相對平和的韓半島,再度掀起千層浪。

民主黨左派沒拿到閣僚,會支持拜登重新加入(CP)TPP嗎?

拜登與川普在伊朗議題與北韓議題態度相反,其修正作為可能產生的動盪效果,不表示川普政府的作為就是對的,或是拜登不應該改變。我們只是要強調,這樣的修正過程必然會伴隨著新的不確定性,而剛上任時其政治資本就已經相對薄弱的拜登總統,這樣的不確定性可能不是在執政初期就想要進入的狀況。

類似政治資本缺位的考慮,也會衝擊拜登重返多邊經貿組織的誓言。拜登強調要回到多邊主義,更要先與民主盟邦修補/強化關係,更提到要有民主峰會(Summit of Democracies),由於在歐巴馬時代其國務院就與日、韓、加、澳、及部分歐洲國家等有個「D-10(民主十國)」會議,由國安政策規劃官員及政府合作智庫等組成。英國在港版國安法通過後的D-10建議,基本上是循著這個脈絡。有人建議拜登強調要與盟邦合作,這會給台灣一個可以參與的空間。具體來說,是否會重啟D-10,甚至擴大為D-10+,就可以看到台灣在此的空間了。

但因拜登不如原先預期,反而是以極微弱比例勝出,與原先預測差很大,而且這個選舉比較像是對川普的認同或否定,而不是對拜登政策的認同。加上共和黨也極可能重掌參院,並在眾議院又有重要斬獲,民主黨在這次選舉的結果並不好,這都在折損拜登政府的政治資本。選後國內撕裂的程度,我們更可以預期拜登甚至不會有政治蜜月期。

在這個考慮下,雖然拜登支持自由貿易協議,但民主黨國會議員對包括TPP等多邊經貿協議多語帶保留,如果拜登因需與共和黨參議院妥協以使其政治任命人選可以過關,勢必會減少黨內左翼進步派人士的任命空間,這更會讓拜登在推出進步派人士有意見的法案時會更遲疑。因此對拜登推動美國重新加入(CP)TPP的前景,外界多不甚樂觀。

如果是這樣,那麼問題就來了,因拜登未對川普的印太戰略表示支持意見(但也沒否定),如果想以回歸歐巴馬時代的「亞太再平衡」來取代「印太戰略」,那麼一個沒有CPTPP的「亞太再平衡」,又沒有印太戰略強悍的軍事能量時,這會變成什麼,包括日、澳、越、印度等頭已經洗下去參與印太戰略的國家都在看。

此外,因新政府多半要經過半年甚至八個月的人事任命聽證期,這往往會演變為這段期間的對外政策會是由國安會主導(因無需參院聽證),各部會由事務官代理的情形,拜登政府如果現在沒有一個對印太/亞太區域整體的戰略規劃,很可能屆時會變成切割為對個別議題的危機管理,且會根據回應的時間決定回應的優先順序。

歐巴馬政府第一任前期,其對中政策(國安會亞洲主任主導決策)支配美國的亞太/印太政策的現象正是如此。前國防部助理部長薛瑞福(Randy Schriver)、前國防部副部長沃夫維茲(Paul Wolfowitz)、前國務卿舒茲(George Shultz)等憂慮美國亞洲政策中國化的問題,更需要高度關注。

這個中國化不僅在台海議題上把美中台三角關係轉化為美中共管台灣的操作,也會對日、澳、菲、泰等美國的亞太盟邦形成所謂中國因素支配一切的局面,把過去在台海曾經出現過的美中共管,擴大為亞太區域的美中共管。一旦這個現象出現,被邊緣化的美國盟邦就很可能會主動尋求建構與中國的關係,以避免自己成為美國與中國談判的籌碼。

在2010年坎貝爾(Kurt Campbell)主導的「重返亞洲」政策出來之前,美國與亞洲盟邦事實上處於隨波逐流的狀態(當然那時日本是心態上想要搞美中等距的民主黨執政,讓問題變得更複雜)。這個夢魘不能再現。

為了避免這個問題的發生,台灣不僅需要積極與拜登團隊update川普政府與台灣合作議程的進展,使其明瞭美台關係在民主黨在野這四年到底出現了什麼樣的巨大變化,有什麼樣的重大思考轉折,所以拜登政府不應再拿2016前對美台關係的理解去思考未來。

同時台灣也需要與日、澳、印等印太戰略參與國積極溝通,共同呼籲拜登政府支持既有的印太戰略的成果與架構,並持續推動藍點計畫、供應鏈重組、乾淨網路倡議、印太透明倡議、台灣的全球夥伴與訓練架構(GCTF)、經濟繁榮網絡(EPN)等活動。這是繼續一個具可持續,對中競爭可控的制中聯盟之重要工作,也是形塑台灣周邊環境,達到台海平衡與穩定狀態之根本。

偏好個人式外交的拜登,對亞太的作為會怎麼辦?

拜登上台首要任務是處理武漢肺炎疫情,但依其要與中國合作抗擊疫情的主張,很可能會在此尋求與中國的緊密合作,加上拜登曾說他偏好個人外交,因為他有豐富的參院外委會經驗,使其與各國領袖建立了深厚個人交情,而他相信這些個人接觸是處理外交的重要資產。

這個觀點可能剛好與習近平一拍而合。這種作為也會使拜登傾向於走體制外路線,出現潛在的決策風險。我們也需注意屆時是否又會出現新的美中非正式峰會?或是重啟過去被視為無用的美中戰略暨經濟對話等。

台灣往往將拜登上台後的外交局勢集中在觀察美中台關係的發展上,但美中台關係反而可能是變動較少的,反而在朝核議題、伊朗議題、全球化、對於俄中等對手的順序排位、是要延續印太戰略還是推動亞太再平衡2.0等,都會是影響美中台關係發展的重要背景。

特別是拜登如何處理武漢肺炎疫情,及其認為與中國的關係(是要追究責任還是與其合作抗疫),可能是短期內就會看到,並設定未來美中台互動模式的重要議題。我們可能要學習2016年日本安倍首相的作為,需要現在就對美國主動出擊,在戰略框架的形成初階段就參與意見討論,在最低限度確保川普政府所達到的台美關係發展成果,並發掘出未來與拜登政府深化合作的議題與動能。

作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人。

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