• 林正義

拜登勝選,未來方針是什麼?


圖片來源:美聯社/達志影像


民主黨與拜登總統當選人,向來批判川普政府的對外政策,包括:對中國、歐盟、加拿大施加高關稅,支持英國退出歐盟,美國退出「跨太平洋夥伴協定」(Trans-Pacific Partnership Agreement)、氣候變遷的「巴黎協定」(Paris Agreement)、伊朗核武發展的「聯合全面行動方案」(JCPOA)、「聯合國教科文組織」(UNESCO)、「世界衛生組織」(WHO),而使得美國喪失世界的領導地位。

2020年春天,拜登在《外交事務》期刊的專文,以「拯救後川普的美國外交政策」為題,宣示美國必須搶救國際聲譽、重建全球領導地位信心、動員美國及其盟邦一起因應新的挑戰。2020年的美國大選,多數支持拜登的選民是因為不滿意川普總統,形成「川普與反川普之間的選戰」。拜登拉下川普容易,要治理美國及重返世界領導地位,卻是一項嚴苛的挑戰。拜登一上台,將扭轉川普總統「退群」的政策,立即重新加入「巴黎協定」或其他國際組織。「世界貿易組織」總幹事人選,因川普支持韓國俞明希,而使得總幹事難產,在川普落選後,也可望明朗化。

川普顛覆美國的國家安全與外交政策,批判所有盟邦對美國海外駐軍負擔不足的「搭便車」作為,推動駐歐美軍進行重大整編,退出「中程核武條約」(INF),與俄羅斯重啟「新戰略核武裁減條約」(New START Treaty)談判,要求中國必須加入。川普大幅增加國防預算,以戰斧巡弋飛彈懲罰動用化學武器的敘利亞、擊殺伊朗「聖城部隊」(Quds Force)指揮官蘇雷曼尼(Qassem Soleimani),密集在南海以「航行自由」之名穿越中國佔領島礁12海里之內水域,除偵察中國東南沿海之外,增加海空在台灣海峽的巡弋。

拜登不完全支持美國在海外的軍事干預,質疑採取單邊行動,強調需要有盟邦、聯合國參與的必要性。拜登認為川普沒有與盟友或國會諮商,殺害伊朗「聖城部隊」指揮官蘇雷曼尼,是不顧慮後果的隨意決策,也是「危險地無能」(dangerously incompetent)的行動,將使中東地區暴力事件不斷升級,並使德黑蘭放棄了根據伊朗核協議所受到的限制。

拜登反對動用軍隊在海外進行「政權更迭」(regime change)的行動,當該國反對勢力尋求普遍人權和更具代表性、負責任的治理時,美國可提供它們非軍事的支持。當盟國遭受攻擊時,美國保留以武力捍衛自己及盟國的權利。但是,只有在目標明確且可實現,徵得美國人民知情同意,並在必要時,獲得國會批准的情況下,才應明智地使用武力,保護美國的切身利益。拜登上台,將裁減美國的國防預算,對海外用兵設定多項標準,巡弋南海的頻密度會下降。

拜登將改變川普對俄羅斯、北韓較為友善的政策。拜登認為若俄羅斯繼續在烏克蘭和其他前蘇聯國家採取現有路線,美國將視其為對手,甚至是敵人,應該要求俄羅斯將克里米亞歸返烏克蘭,再允許莫斯科重返八大工業國高峰會。拜登願意與金正恩會晤,但不會追求像川普與金正恩三次高峰會的「個人外交」、「媒體虛榮」作法,而是作為真正推動無核化進程戰略的一部分。金正恩與川普27封有如「情書」的通信,可看出北韓對川普落選的失望。文在寅大力推動的南北韓和解,也將失去附驥川、金高峰會的推力。

拜登對中國政策不會比川普政府更強硬,但會比過去歐巴馬政府對中政策還硬一些。拜登所面對的中國,已不是過去胡錦濤治理下的中國。中國已經好整以暇看待川普的下台,習近平與川普的通電話停在2020年3月。習近平看到中美關係在2020年1月第一階段貿易協定之後全面性倒退,而新冠肺炎疫情是最大的導火線。

川普處理美國疫情危機的政策,也是他敗選的重大原因,加上中國對新疆維吾爾與香港人權的迫害,可看出川普對中國轉為強硬的思路。現階段,美中進入1979年建交以來最嚴峻的時刻,中國不希望美中全面脫鉤,避談新冷戰的可能性。拜登主政的美國,基本上會朝著北京領導人的期待,共同挽救螺旋日益下降對抗邊緣的關係,建造一個或有對抗但不致於有災難性結果的美中關係。

中國領導人言詞或官方聲明極少直接點名批判美國,習近平在「抗美援朝」七十週年(10月23日)提到要「弘揚抗美援朝精神」,繼續對抗「任何單邊主義、保護主義、極端利己主義」、「任何訛詐、封鎖、極限施壓的方式」、「任何我行我素、唯我獨尊的行徑,任何搞霸權、霸道、霸淩的行徑」。這些都是衝著川普政府而來。

「新華社」在11月初控訴美國威脅全球安全的「七宗罪」,分別是:干涉他國內政,威脅全球政治安全;揮舞制裁大棒,威脅全球經濟安全;沉迷軍備競賽,威脅全球軍事安全;阻礙減排進程,威脅全球生態安全;推行文化霸權,威脅全球文化安全;實施網絡監控,威脅全球數據安全;破壞抗疫合作,威脅全球衛生安全。這些指控也是針對川普總統及其核心幕僚。中美到了針鋒相對,唇槍舌戰,不講好話,盡是傷人傷己的軟硬對抗,意味不願見到川普連任。

北京領導人了解所謂的「川建國」只是一些自我安慰的想像,川普的作風讓中國難以招架,中國寧願不要這種「打落牙齒和血吞」或走崎嶇道路的發展路徑。中國歡迎拜登政府的上台,改善中美關係,從《環球時報》多篇文章標題就可看出。北京在川普不按牌理的單邊外交,看到自己沒有佔到便宜,反而是看到自己也愈來愈不受到國際文明社會的歡迎。北京期待與新一屆美國府會,尤其是按照規則行事的拜登政府打交道,寧願「文鬥」甚於「亂鬥」。

拜登將改變川普對中國的決策風格,但也了解川普對中政策有可取之處。拜登認為中國的貪污與內部分裂,加上美國與民主國家的總體GDP遠超過中國,北京無法與美國競爭。川普對中政策放大了台灣的角色,除了《台灣關係法》之外,他簽署的《台灣旅行法》與《台灣友邦國際保護及加強倡議法》,成了三項對台法律支柱。儘管川普個人看台灣小如筆尖,無法與中國之大相比,但讓其核心官員對台灣的協助程度,到了北京難以吞忍的地步。拜登政府如何找出對海峽兩岸穩定均有助益的政策,挑戰才剛開始。

作者為中央研究院歐美研究所研究員

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