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決定美國總統的搖擺州:從選舉人團制度、共和精神到費城體系


圖片來源:美聯社/達志影像

根據余英時先生在〈民主與民族主義〉一文中所闡述,一人一票的民主選舉,是美式民主鍛造美利堅民族的基石。經過台北時間11月4日地球史上最多人關注的開票驚奇後,我們不僅見證了「讓美國再度強大」(Make America Great Again)與「國魂之爭」(Battle for the Soul of the Nation)碰撞下,美國人爭相走向山巔之城(City upon a hill)的熱情;也重新發現了余先生所言「一人一票」在美國「搖擺州現象」下,票票不等值的問題。

搖擺州現象:選舉人團制度的後果

從選前各華文媒體與學者專家充分的報導與剖析,我們大致可以了解,因為制度設計的干係,無論民主黨或共和黨候選人,都會放棄大勢已定的鐵票州,將所有的選舉攻勢集中在票數較多且選情較不明朗的「搖擺州」。這也讓搖擺州選民的民意,遠比其它鐵票州來的更受重視,通常也會得到更多政策優惠,因此導致了搖擺州現象下,票票不等值的問題。

但這種「搖擺州現象」與「票票不等值」究竟從何而來?事實上,該現象源於美國立國之初制憲時刻所訂定的「選舉人團制度」(Electoral College)。選舉人團制度的特色在於,由登記投票之選民選出各州之代表(選舉人),並由各州之選舉人投票選出總統。原則上是一種間接選舉,而非真正的普選制度。

該制度設計之初其實賦予選舉人極大的自由度,各選舉人有自行決定投票意向的權利,且也無各州選舉人票「贏者全拿」的設計。一直要到建國之父們(founding fathers)因為爭奪總統大位引發各種憲政危機,贏者全拿制度才在緬因州與內布拉斯加州以外的48州成為某種慣例,選舉人雖仍為各州代表投下總統票,但大多依照各州得票輸贏直接反映民意,「失信選舉人」跑票的的現象,也成為極少數的狀況(2016川普初次當選就有出現)。

選舉人團:制憲時刻的產物

但聰明絕頂的建國之父們,為何提出了一個如此迂迴又有明顯漏洞的制度,而此後的美國人又讓它行之有年的蹣跚而步兩百餘年呢?當代比較政治學針對選舉人團制度的解釋,不外乎以下三個面向:

第一、考量建國之初,地廣人稀、交通不便且人民識字率低,甚至可能語言不通,所以用間接選舉制,較無投票率過低的低度代表問題。

第二、獨立建國後的制憲會議上,大州大多強調代表性問題,擁護以各州選民數量為基礎,計算議會代表與選舉人的方案,被稱之為維吉尼亞方案;小州則希望各州議會代表與選舉人皆為相同數量,如此才能保障小州之權益,該方案稱之為紐澤西方案。雙方爭執下得出了妥協方案,也就是參議院席次各州數量一致,眾議院按人口比調整,各州選舉人數量則為兩者合併計算。

第三、制憲會議後,美國憲法確定為世界近代史上第一部剛性憲法。也就是說,若要修改它,幾乎是困難重重。雖然修憲提案可由國會或各州發起,但國會參眾院皆要有2/3的議員提出憲法修正案,方能成案;各州則也需2/3的州議會要求召開修憲會議方能成行。更遑論修正案在國會通過後,還必須獲得3/4的州議會或特別修憲會議批准(例如廢除惡名昭彰的禁酒令),才能正式通過。

可既然選舉人團制度實際造成了票票不等值的搖擺州問題,歷史又事過境遷,如今時空環境早已不同,那除了立法技術與修法門檻問題以外,到底是甚麼樣的原因,造成選舉人團制度的改革,乃至廢除直接採取普選制度,在美國永遠是只聞樓梯響呢?

共和主義精神:選舉人團制度下的暗流

回到美國立國之初,我們可以發現,深受歐洲文明啟蒙思想薰陶的建國之父們,對於政治、政體乃至國家的想像,大多圍繞著「共和主義」的精神開展。共和主義在西方古典政治思想史的發展源遠流長,最早可追朔至希臘羅馬時代。而對建國之父們來說,共和主義的的核心關懷,就是「如何避免權力集中於一人,並避免眾人被一人所統治」。

建國之父們相信年代略早於他們的法國大哲孟德斯鳩所言,「每個人取得權力都是為了濫用它」,並且遵循孟氏教誨,一致同意以「三權分立」的模式讓行政、立法與司法三權相互制衡成為《美國憲法》的核心概念,並以共和主義作為政治制度設計的基礎,藉共和精神,來平衡「政治權力腐化人心的陰暗面」與「政治權利追求自由與平等的光明面」。

而這種透過共和精神所發展出「對權力集中造成安全侵害」的戒慎恐懼,甚至是全方面不分國內國外的。從美國內部可能形成的暴君、暴政、暴民、內戰,到外部國際威脅,都造就了建國初期的美國,成為了一個「反國家的國家」。中國古語云「防民甚於防川」;但新生的美國,確是「防權甚於防川」,以三權分立制衡為始,設計出的憲法與政府體制,還強調了聯邦各州相互制衡、聯邦與各州相互制衡,甚至美國與整個美洲大陸上其他歐洲殖民帝國相互制衡。

「選舉人團制度」在這個新生共和主義「防權」的憲法中,同時扮演著三種功能:第一、「制衡」的功能,在「贏者全拿」成為慣例以前,讓相對菁英的選舉人團代表一般人做出決定,避免民主政治流於暴民政治。也可以讓選民有直接監督的代表(選舉人),避免天高皇帝遠,缺乏政治投入的熱情;第二、「競爭」的功能,讓各州州民主動參與政治進行辯論,越具有政治熱情,衝突與分裂越多的州,就越有機會成為搖擺州,越容易吸引候選人的關注與投入;第三、「黏合」的功能,各州選舉人為參眾議院人數的總和,等於同時考量了大小州的需求並從中妥協。

另外,為什麼這邊特別提到美國與其它國家在美洲大陸上的關係,因為新生美國共和主義下「反國家的國家」,實際上是地緣政治壓力下的產物。

根據紐約大學歷史學教授Thomas Bender在《萬國一邦》(A Nation among Nation)一書中所詮釋,拆解美國獨立建國神話的歷史後我們可以知道,真正影響英屬美洲殖民地人自主意識崛起的,是1754年到1763年由歐陸國家延伸到北美洲的七年戰爭。殖民地的英國移民,藉由抗擊法國、西班牙與奧地利組成的天主教同盟進犯,形成了各自殖民地的單一政治體認同。

其後,英國做為殖民地母國,承認法屬魁北克殖民地的政治與宗教權利,藉提升法屬魁北克與北方加拿大的地位,威脅北美13州的政治地位與信仰自由,這才是逼使北美13州發動戰爭的國際結構因素,而不只是一般我們認知的徵稅代表問題。

費城體系的誕生與衰亡

在這裡我們要先釐清一個概念。一般我們提及美利堅合眾國(the United States of America)會把組成合眾國(the United States)的states,翻譯成「州」,也就是華文世界熟知「北美13州聯合而成合眾國的故事」。但回歸十八世紀的語境,這裡的states實際上是「國」的意思,而the United States正是「國家聯盟」的意思。在獨立建國尚未制憲的時代,各國本來有個《邦聯條例》(Articles of Confederation)。

《邦聯條例》正是用國際法的概念,把由13個獨立國家組成的,「名為國家實為反英政治軍事同盟」固定下來。而美利堅合眾國,就是這13個殖民地攻守同盟的名字。所謂建國之父,在當時的歷史脈絡裡面,是作為獨立國家的13個大英帝國前殖民地,集體派出談判並結成軍事同盟的代表。

所以,其後獨立以後《美國憲法》的制定,是在創造一個不同於「歐洲西伐利亞國際體系」相互爭戰的「權力平衡」互動模式,以制度來馴化權力,達成北美13個國家間權力的制衡。這套「權力制衡」制度,一方面,能收攏13國,避免外部敵人策反,促進盟國團結對抗歐洲殖民帝國的軍事威脅;另一方面,又能讓13國奠定類似的制度,避免政府侵犯人民的權力。普林斯頓大學政治學教授Daniel H. Deudney將1776年獨立戰爭至1861年南北戰爭間,這種位於北美大陸,由共和精神憲法支撐的「國際體系」,以美國憲法發源地命名,稱之為「費城體系」(The Philadelphian System)。

隨著13國聯盟(美國)由大西洋海岸逐漸向西擴張至太平洋海岸,加入聯盟的「國家(州)」越來越多,內部歧異度提升。蓄奴與否的經濟生產方式差異造成衝突,林肯解決衝突的同時,又提昇了聯邦政府的權力。此後歷經現代通訊革命、工業生產規模擴張與兩次大戰,國家聯盟下的費城體系,終究演變成了當代聯邦權高度凌駕於州權的狀態。

即使早期費城體系遺留下的選舉人團制度已經因為贏者全拿,失去了當初制衡人民暴政的意義,但選舉人團制度作為憲法的遺跡,仍不時提醒這個「國家」自身的歷史特殊性與原初的共和主義情懷,也就是對從個人、州、聯邦,到甚至國家對外行動,各種權力行使的約束與恐懼。用野心制衡野心、用權力壓制權力的思想,從憲法之父麥迪遜以來,始終深植美國的憲政傳統之中。

而既是建國之父又是獨立宣言起草者的美國第三任總統傑佛遜,雖然擴張聯邦權力,繞過國會同意直接買下路易斯安那州,倍數擴張美國領土,但對權力戒慎恐懼的心態,也讓他始終強調,先是自由人、再是維吉尼亞人、最後才是美國人。所以,只要美國高舉憲政主義與共和精神的一天,修改選舉人制度遇到的,就不僅只是修法門檻的問題,而是傑佛遜的幽靈始終飄盪於北美大陸上空陰魂不散。

作者為壞年冬裡最不具價值的蟑螂般七年級社會科學學徒。18歲以前為自我感覺良好的天龍國人。此後十餘載,輾轉奔波於台北、嘉義、高雄、金門與英國。去國懷鄉,希望能通過世界尋找回家的路。

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