與其押寶美國總統,不如押寶美國社會

林琮盛

以色列駐美大使艾班(圖左)與美國總統詹森。圖片來源:美聯社/達志影像

美國總統大選將屆,舉世矚目。過去四年,受益於川普政府的友台政策,台灣民眾勢必關心大選的走向,甚至為此掀起「挺川/反川」的輿論戰爭。民眾當然可以大聲發表個人對美國政治的觀點,但作為政府,不可能也無法表態押寶。至少就這一點,民進黨政府的態度是成熟且穩健的。無論是哪一黨候選人入主白宮、掌握國會多數,台灣都必須維持中立態度,全方位進行接觸和交往,無法偏廢任何一邊。

有些聲音擔憂,拜登上台後,未必延續川普政府的對台友好政策。對此,筆者認為,拜登或川普勝選任何一方勝選,都應當從以色列在1950年代與美國的交往中,汲取歷史靈感,了解以色列如何在逆境中從事對美工作,做為未來深化台美關係的他山之石。畢竟,美以關係一開始並非一帆風順,反而一路跌跌撞撞,才建立起如今的緊密關係。過程中,小國以色列如何對美進行外交工作、在美國建立起正面形象,更值得台灣民眾參考和關注。

冷戰時期美國在中東的戰略目標:遏止蘇聯與共產主義擴張

1947年冷戰鐵幕落下,對美國而言,遏制蘇聯共產主義革命思想在世界各地的滲透,成為其戰略目標。尤其,中東地區富藏石油,保護美國的石油利益不受侵犯,更是其在中東的核心戰略利益。

和中歐或東亞不同,中東地區的社會結構極其複雜,種族、部落、宗教、派別林立,敵對和友好關係的界線十分模糊,敵人的敵人並不一定是朋友。華盛頓大學教授喬爾•S•米格代爾(Joel S.Migdal)就認為,這為美蘇強權在中東扶植自己的代理人和施展外交手腕提供了廣闊的空間。

例如,曾被美國刻意扶植的地區盟友埃及和伊拉克分別在1956年和1958年轉投蘇聯;在羅斯福時代和美國建立盟友關係的沙烏地阿拉伯,在阿拉伯民族主義高漲時缺乏對地區的領導力;另外兩個非阿拉伯國家盟友,土耳其和伊朗,在這段時間正在追求脫離傳統中東文化的進程之中,並不想過多參與中東事務。

因此,對美國而言,如何穩住阿拉伯國家的關係,不被蘇聯滲透,成為美國在中東地區的工作重心。在當時的中東國際結構下,美國和以色列的關係處於「溫和」但絕非目前這種如膠似漆的戰略盟友關係。以色列前總統哈伊姆•赫爾佐克在其回憶錄中就提及,50年代他擔任駐美外交官時期曾發現,美國還拿著以色列提供的情資,轉給阿拉伯國家,即可證明美國政府當時極力拉攏阿拉伯世界的力度。

1956年,由英法以三國發動的「蘇伊士運河危機」,更讓美以關係降到冰點。美國不願這場戰爭讓阿拉伯國家倒向蘇聯。1957年,美國總統艾森豪在國會提出「由國會授權總統動用2億美元給中東國家以經濟和軍事援助;總統有權應這些國家的請求提供武力援助,只要這些國家面臨國際共產主義控制的任何國家的武裝侵略」,史稱「艾森豪主義」。

簡言之,在全球兩極強權對抗的結構體系下,美國遏止蘇聯的手段就是維持平衡戰略,美國不過於偏好以阿任何一方,避免因以阿紛爭,導致整個中東大棋盤的崩壞;同時,也因這場危機讓美國和蘇聯廣泛、深入和持久參與中東事務起到了推波助瀾的作用。

在美國遏止蘇聯和共產主義擴張的目標下,以色列在美國的外交工作就格外活躍和細膩。受限篇幅,筆者擬特別舉出,時任以色列駐美大使艾班(Abba Eban)在美國從事的公共外交,為促進美以關係走向同盟合作的案例。

艾班的公共外交策略

長期以來,在討論美以如何建立起同盟關係時,許多資料多聚焦在美國政府的決策選擇;或是國會的角色;又或是以阿關係;甚至有研究歸因於艾森豪主義。

但筆者認為,若我們可從艾班的角度出發,探討艾班對美國的外交工作,讓美國社會對以色列逐漸擁有正面的形象,或許可讓台灣未來在對美工作上有更深一層的借鏡,台灣民眾也不用過於擔憂因美國政黨輪替,而對台灣的態度有所改變。

1950年至1959年,艾班擔任以色列駐美大使。當艾班1950年8月抵達美國時,美國社會普遍對以色列的看法更多是一種經濟和政治負擔,而非戰略資產。但艾 班憑藉著能言善道的口才、圓融柔軟的公關手段,著手一場和美國人民直接對話的「公共外交」。

艾班透過不斷出現在美國的媒體、深入社區、積極推動國會關係和個別政治人物的情誼,開始賦予以色列不一樣的形象:以色列是善良而又充滿活力的;被圍困卻英勇;永遠是受害者,很少是侵略者(即便在1956年「蘇伊士運河危機」後也是如此)。

艾班透過意識形態的論述,不斷說服美國政界和社會,美以兩國之間的「目標和情感共同體」源自於三個因素:共同的歷史經歷(開創精神、文化大熔爐);共同對民主的熱愛;及共同對同一道德價值觀的忠誠。他的目標就是尋求以色列和美國在中東地區的利益趨於一致。

艾班也積極和美國政界人士積極交往,且不分黨派。他曾提及過,「無論誰未來可能成為總統,都要在對方較為卑微的日子裡,在我家裡吃過飯,並能夠回憶起,我不是在他成名時才尋求他的幫助。」在美國近10年的工作裡,艾班通過公眾輿論和國會關係,為以色列謀求與美國更緊密的關係,並在猶太社區中激發對以色列這個猶太國家的同情和捐助。

若回顧艾班的公共外交,筆者可歸納幾項作法:(1)訴諸社會輿論和深入基層社區,直接和美國人民對話,這幫助美國人同理以色列的處境;(2)和政治人物建立私交,例如在蘇伊士運河危機期間,艾班和時任美國國務卿杜勒斯的友誼並沒有避免他們各自政府之間的衝突,但兩人的親密關係無疑有助於緩和緊張局勢;(3)強調以色列和美國有共同的普世價值;(4)組織並促成以色列公共事務協會的成立;(5)即便當時以色列處於困難處境,仍盡可能支援美國的國際行動(如韓戰)。

艾班的公共外交讓美國社會理解並同情以色列,消弭了以色列的國際負面形象,也對美國政府形成國內壓力。他透過精細且八面玲瓏的外交手段,讓以色列在美國社會建立良好的觀感,這種民間情緒支持了美國在中東的戰略利益與以色列的國家利益相結合。反觀阿拉伯國家,則未在同一時間於美國建構起相同的形象和社會效應,而把話語權讓位給以色列。

自1978年和美國斷交以來,台灣政府在國際處境上就陷入困難,但台灣長期在美國國會和社會建立起的形象,卻是影響美國政府對台政策的重要資產。在美中競爭格局加劇的結構下,台灣各界不需、也不應大張旗鼓地表明,我方押寶哪一個政黨獲勝。但維持兩黨的友好關係、讓國會和民間更同理台灣的處境,以促成台灣的國家利益和美國在東亞的戰略利益趨於一致,讓任何一黨的美國總統都無法放棄台灣的地位和價值,才是台灣長期生存和發展應有的戰略思想。

作者為政治大學國發所博士生

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