• 黃偉傑

從美歐經驗看軍方未來兵制的選擇


圖片來源:美聯社/達志影像



從徵兵制轉向全募兵制(AVF)的政策建案近來已成為台灣軍方國防改革議題的焦點,對於臺海防衛的戰力消長來說,其影響之深遠非但不下於各項新式軍備的採購,甚至有過之而無不及。但一般對於募兵制和徵兵制的議論往往都流於見樹不見林,甚或參雜特定利益團體的需求和立場,對於關鍵的戰力整備和優劣缺失卻往往語焉不詳。


兵法有云:「兵者,國之大事,死生之地,不可不察也。」若只是為了達成政策募兵而在未加詳細考量的狀況下倉卒為之,只會落入廟算少者不勝的窠臼中而無法自拔。


美軍徵/募兵制轉換分析


募兵制其實在歷史上淵遠流長,早在古代希臘城邦便已經大量採用志願制的職業傭兵充當作戰主力。而羅馬帝國在共和與帝政時代中期之前也都是以全志願役部隊為主。即便到了中世紀,西方也一直都是以封建騎士團和臨時募集的農民兵為主。


不過嚴格說來,這些古代的志願役部隊性質和現今的募兵制部隊有很大的差距。早期土地生產力不足,因此無法長時間維持一支專業常備部隊,因此往往是在需要作戰時才會招募職業傭兵和農民兵進行動員,至於羅馬帝國則是規定只有合法公民才能志願服役,和現代常備性質的志願役部隊不太相同。


二戰之後,部分原本採行徵兵制的國家都逐漸改為募兵制,其中最明顯的例子就是美國。美國在建國之初採用的是全募兵制,直到1940年因為二戰影響才轉為徵兵制。受到越戰失利的衝擊,美國在1973年轉為全募兵制。雖然在初期有許多問題,但是在80~90年代的多次對外作戰行動中已經證明了募兵制部隊的優勢所在。即便在反恐戰爭的兵力吃緊態勢下,有眾議員提出恢復徵兵制的建議,但是美國國防部並沒有予以採納。


越戰的陰影


美軍從徵兵到募兵轉換的原因很多,但不可否認的是,越戰所帶來的衝擊的確佔有重要地位。根據官方資料顯示,越戰中的徵兵比例中75%都是志願入營服役,而且就算是被徵召入營的官兵也只有38%會前往越南服役,但因為這些充員兵多半被用來填補基層步兵連隊的戰傷缺額,因此相對導致越戰徵兵傷亡率的節節高升。而當時的詹森總統雖然受到越戰龐大戰費壓力,但卻迫於反戰壓力無法開征特別稅,因此美軍無法動員國民兵和後備部隊,只能仰賴不斷徵兵來補充部隊員額,結果就是徵兵制的惡性循環和形象越來越差。


而且由於部隊輪調速度太快,加上資深軍士官在作戰初期就已經損耗殆盡,必須改由接受短期訓練的預備軍官和士官瓜代,結果就是部隊作戰紀律和士氣相對下降,但在前線需求孔急下,美軍根本無法有充裕時間訓練兵員。而輪調制度更對部隊內部經驗傳承雪上加霜,因為有戰鬥經驗的資深弟兄不斷退伍,新進充員只好在火線上邊作邊學,讓部隊的士氣和形象受到進一步打擊。


募兵制的衝擊


美軍在轉換募兵制時最先遇到的重大衝擊就是重建形象,因為在70年代末期,美軍在國內的形象可說低到谷底。為了轉換形象,美軍改變過去高度管制的保守作風,主動在各類媒體和文宣上出擊,塑造正面形象,積極吸收有志軍旅的青年報效國家。


美軍在從徵兵制轉換到募兵制的過程中,變化最大的部分就是預算,這裡所指的預算不僅是單純的人事費用,還包括花在裝備、教育訓練和軍人福利上的支出。在1968年,美軍官士兵的年平均人事支出費用為38,131美元,但在轉換募兵制之後,美軍官士兵的年平均人事支出費用增加到65,000美元。在預算總額扣除通貨膨脹因素之後,人事費用增加率為53%。


由於人事費用增加,因此部隊員額勢必減少。1968年時的美軍兵力員額為3,546,071名,到了採用全募兵制完成的1974年,美軍兵力員額驟減到2,162,005名,縮減比例將近30%。這其中除了招募員額的數量不足之外,更重要的是充員兵的大量退伍。特別是在越戰結束之後,許多基層連隊紛遭裁撤縮編,因此減員的情況特別明顯。至於後備部隊的數量也從2,844,734名減少到1,647,904名。但其後美軍兵力的規模就大致維持穩定,自1977年之後,總兵力員額就維持在2百萬上下,即便在反恐戰爭開始後,徵募規模也沒有減少。


相較於人事費用,美軍在募兵制轉換後真正水漲船高的是裝備/教育訓練費用。以同樣1968年的統計數據來看,美軍花在裝備/教育訓練上的費用為1,600億美元,而雖然部隊員額在轉換募兵制之後減少,但裝備/教育訓練的費用卻沒有降低,這代表每個官士兵都分到了更多的裝備/教育訓練費用,也就是說,募兵制讓美軍從原本的勞力密集型軍隊轉型為資本密集型軍隊。由於兵員數量有限,為了在高成本下發揮更大的作戰邊際效益,美軍汲汲營營於換裝新式高科技裝備和發展新戰術戰法。


為了吸引人才,美軍在轉換募兵制之後的薪俸與福利制度上也作了許多改革,除了基本薪俸提高之外,官士兵還享有住宅補貼(BAH)、伙食加給(BAS)。另外還有生育補助、醫療補助和優惠購物(PX)等措施,這些額外福利其實佔了人事費用的6成以上。因此如果把這些隱性報酬加總的話,美軍官士兵的所得總額和一般民間單位其實不相上下,甚至有過之而無不及。


美軍募兵制優缺點


根據美軍經驗,在有良好配套措施下從徵兵制轉換成募兵制是可行的,由於募兵制所招收的兵員相對而言皆具有一定的從軍動機(不論是經濟或理想),加上在招募之初已經通過基本篩選,因此在後續的教育訓練上會比較容易因材施教。而且志願役的役期較長,在業務銜接和本職學能強化上比起大多數充員的標準要求能夠更上一層樓。特別是在基層士官團和特業部隊的需求來說,役期相對較長的志願役官士兵配合適當的留營鼓勵措施,的確能夠強化部隊的核心紀律和凝聚力。


特別在現今裝備日趨複雜的狀況下,教育訓練所需的時間越來越長,役期相對有限的充員兵往往在受完基本訓練就要離營,導致訓練青黃不接。如果能有志願役充任的話,對於裝備使用的表現也會較佳。美軍現今之所以能夠大量引進高科技裝備供前線部隊使用的原因也正是如此。


但從另外一方面來看,由於募兵制的人事費用相對較高,因此部隊員額受到一定程度的限制,不可能隨召隨有。換言之,在全募兵制下,後備動員的概念將會有所不同。美軍目前之所以能保有大量後備員額的主因乃是拜州國民兵充當人力資源緩衝庫所致,在美軍體制下,州國民兵所擁有的裝備和訓練雖不能說和現役部隊分庭抗禮,但至少也有八成水準。


而且州國民兵麾下官士兵還必須每月定期複訓,協同參加實兵演習,因此在必要時美軍等於擁有另外一支隨時備便的總預備隊。在伊拉克作戰中就有許多州國民兵部隊加入戰場,填補常備部隊的兵力空缺。但州國民兵的維持也是另外一筆龐大花費,這是在評估美軍募兵制成本時不能忽略的一環。


維持徵兵制的理由


相較於早在70年代就走向全募兵制的美國,在冷戰期間的西歐國家幾乎絕大多數還是維持徵兵制,只有孤懸海外的英國在1960年廢除徵兵,改採和美國相同的募兵制。即便冷戰已經結束,但包括德國、法國、挪威和瑞士等國家依然維持徵兵制度。


西歐國家之所以沒有像美國斷然放棄徵兵制度的主要原因包括軍事和經濟兩大層面,就軍事方面來說,西歐大多數國家沒有地形天險屏障,隨時都必須面對強鄰入侵的危險,在這種狀況下,國家必須保有一支國土防衛用的大型常備部隊。由於員額數量需求龐大,因此採用徵兵制可說是必然的選擇。


再者,由於徵兵制的人事成本較低,因此對於國力相對較弱的西歐國家來說,要維持一支常備部隊的預算遠低於美國同級部隊的需求。由於國防預算總額降低,因此可以把更多的政府預算用在教育和社會福利上。而且因為西歐的主要防衛力量都仰賴美軍,因此常備部隊的主要任務就是鄉土防衛。這代表特業部隊的需求量少,任務型態單純,只要能夠有一定程度的基本訓練就能夠達成任務目標。


但是在後911時期,越來越多西歐國家開始派兵參與聯合國和平維持行動,在這種境外佈署作戰中,相對缺乏訓練的徵兵制部隊往往需要更多的職前訓練才能夠披掛上陣,所耗費的成本反而水漲船高。而且在前蘇聯的威脅解體之後,維持國土防衛部隊的需求相對大減,因此繼續採行徵兵制的關鍵性軍事理由已經不復存在,因此有許多西歐國家已經開始檢討維持徵兵制的必要性。


從西歐國家的經驗來看,徵兵制的好處不外乎可以用低成本維持足夠員額。對於有急迫地面威脅的國家來說,維持一支足額常備兵力在國土防衛作戰中的優勢自然不言可喻。而且徵兵制可以讓軍隊用接近免費的方式獲得高素質的人力,免去額外的教育訓練成本。像美軍在推行募兵制之初,許多陸軍新進士兵的教育程度不足,因此在基礎訓練上往往得要花費更多的時間。相較之下,徵兵制可以吸收大量的高教育人力,這些人力雖然在本職學能上不如志願役官士兵,但只要略加訓練就能夠協助大量基層連隊的指參和行政業務,免去額外加訓的需求。


實施徵兵制的另外一項優點就是能夠創造大量的後備部隊,在必須進行國土防衛作戰的時候,這些後備部隊除了能夠用來編實第一線基層連隊的損耗之外,必要時也能就地固守,遂行鄉土防衛作戰。然而如果要讓徵兵制後備部隊在動員演訓上拿出成績,那麼就必須落實承平時期的教育召集和演訓。


不過有利也有弊,徵兵制雖然能夠吸納高素質人力,但從另一方面來說也會消耗這些高素質人力的機會成本,對於社會整體經濟發展來說不見得有利。而且因為徵兵制的普遍性,除了高素質人力之外,參差不齊的角色也所在多有,對於軍紀管理和教育訓練形成另外一項隱憂。


徵兵VS.募兵


嚴格說來,徵兵制與募兵制互有短長,沒有那套制度佔有決定性優勢。事實上,與其論斷徵兵制與募兵制何者適合,倒不如追本溯源,檢視臺海防衛作戰的基本需求想定方為正途。因為不論採用何種兵制,其目的都是為了配合國家戰略想定,而不是先射箭再畫靶。


從大戰略層面來看,台灣所面對的態勢和西歐國家相似,都是外有強鄰虎視眈眈。但因為地理因素和時空環境變遷影響,現今台灣已經不太可能面對大規模兩棲攻擊,取而代之的是海空精確打擊和特戰突擊,大規模進攻的威脅雖然依舊存在,但在優先順序上已經逐漸降低。換言之,台灣面對的是國土防衛優先,但海空威脅與非傳統攻擊為主的整體戰略態勢。


在這種狀況下,強化海空戰力幾乎已經是不變的原則,因為只有拒敵於境外,殲敵於半渡才能保障台灣政經軍心的穩定。相較之下,陸軍顯然應以駐地防守和內部安全為主,強化反突擊能力,並且組建快速反應部隊和特戰能量,如此方能維護海空戰力基地與社會基礎設施安全,避免遭敵突擊引起社會民心混亂。必要時則是以城鎮為依托,和敵部隊遂行遲滯作戰,爭取談判和外交斡旋的政治籌碼。


由此觀之,全募兵制或全徵兵制其實都不能夠完全契合目前台灣的防衛作戰想定。特別是在現今政府財源有限的狀況下,推展全募兵制不僅要面對整體教育訓練系統的加強,還要花更多預算用在人員福利和薪俸上,形成排擠效應。而且以目前軍方的社會形象來看,全募兵制能否吸引高素質人力投入志願役士官兵的行列頗為令人存疑。


而過去全徵兵制的問題其實恰好可以和募兵制互補,也就是對於需要高度專業技術的特業兵種兵科增加志願役官士兵的招募,至於地面防衛任務則應該繼續徵召合格役男接受短時間密集訓練,配合本職學能堅強的志願役基層軍士官作為領導骨幹,並且在平時強化教育召集的頻率和科目,省去以往「老學長回家」的作秀式教召。在徵募並用,雙管齊下之後,對於志願役官士兵的篩選也必須更加嚴格,如此方能確保汰弱留強,而非時下常見的反淘汰。


戰力專業化是軍方必須堅持到底的準則,因為在戰力逐漸向對岸傾斜的狀況下,數量已經不再是取得優勢的唯一保證。相反地,如何組建一支量少、質精、戰力強的現代化部隊才是維持臺海局勢穩定的最佳保證。軍方高司單位必須對於未來防衛作戰需求進行精確評估和兵推模擬,確定所需的防衛兵力規模,然後才能選擇最適合防衛作需想定的兵制,而不是依樣畫葫蘆,結果卻變成橘越淮為枳的四不像。




作者為躬耕市井的軍事研究者,龍困淺灘,虎落平陽仍不放棄闡述真相的努力。

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