• 羅承宗

悲喜憲政十月天


圖片來源:台灣制憲基金會TNC臉書粉絲專頁



這個10月,很憲法,但一喜一悲。第10屆立法院修憲委員會於6日啟動,久違的修憲又再度開啟,值得慶幸。然而由制憲基金會董事長辜寬敏先生領銜提出,「您是否同意要求總統推動制定一部符合台灣現狀的新憲法?」的公投提案,卻於16日遭中選會駁回,則令人悲鳴浩嘆。


誠如公法學者林明昕教授剖析,現行「龍的憲法」不符憲政原理、破綻之處甚多。誠如學者分析,有關「五權憲法」、「萬能政府」的制度設計的良窳,以今日眼光來看,除若干意識型態問題不考慮外,學者認為其實已經判若分明,殊無見仁見智、足資爭訟之餘地。由此觀之,相較於「修憲路線」遭逢處處侷限的窘困,「制憲路線」才是讓台灣憲法走向在地化與現代化的最佳途徑。


尤其,只要台灣仍然在這部「中國共和國」憲法(Republic of China的直接翻譯)陰影籠罩下,就永遠無法擺脫與中華人民共和國的糾葛牽連,整部憲法砍掉重練,才是正辦。


1926年出生、親身經歷20世紀大時代戰亂的辜寬敏先生洞悉時局,體悟唯有制定具有規範性的新憲法,明確國家定位、強化人權篇章、重整政府組織、充實基本國策、降低修憲門檻,才能讓憲法相容於70多年來以台灣為主體之發展脈絡,讓人民的憲政生活與憲法規定一致。為達成此目的,因此發動連署以提出全國性投票方式,促請總統推動制定新憲。如今橫遭中選會駁回,可謂台灣憲政史上的一大挫敗。


「推動制定的新憲法」與蔡總統現行憲改政策相同?


為何駁回「您是否同意要求總統推動制定一部符合台灣現狀的新憲法?」公投提案,中選會的第一個理由,主要係以最高行政法院105年度判字第127號判決「倘人民意見與政府現行政策一致,實無再藉由公民投票肯定民意與現行政策相同之必要」見解,進而宣稱目前由總統推動、立法院啟動的修憲工程應已達原提案,亦即推動制定符合台灣現狀新憲法之目的,中選會因此委婉地認為「是否有再藉由公民投票肯定民意與現行政策相同之必要,殊值審酌」。


前揭最高行政法院105年度判字第127號判決或許不無道理,但辜寬敏先生「推動制定新憲法」的公投提案真的與蔡總統現行憲改政策相同嗎?則值得進一步比較。單以揚棄中華民國憲政體制框架來看,這一點乃是制定台灣現狀新憲法的不可或缺要素,迄今卻從沒有被列在蔡英文總統宣示推動憲改工程清單裡。


更淺白地說,一旦制定符合台灣現狀新憲法的願望能成就,則台灣人民護照上,只有堂堂正正的TAIWAN之名,而無庸在與中華民國/ROC字樣牽扯不清。相較之下,蔡總統目前所推動的修憲工程,縱使獲得最大程度的滿足,五權改成了三權、建立權責相符的總統制、包括18歲公民權在內的人權清單也大幅增補,但那中華民國四個大字,依舊揮之不去。由此來看,中選會所謂「鑒於現行憲法並未限制立法院修憲之條次、提案次數或提案多寡,是總統及代議體制之作為應已達原提案之目的」云云,實則出於虛構與杜撰。


現行憲法僅修憲程序,故不能用公投敦促總統推動制定新憲法?


中選會另一個駁回公投提案的理由,在於宣稱現行憲法體制下,僅修憲程序,殊無重新制憲程序,由於體制外的(制憲)會議並未見於現行憲法,因此認為此公投案並非憲法規定下的公投案云云。中選會這種論點是否經得起檢視,也殊值懷疑。


假設,吾人虛擬「您是否同意要求總統推動司法改革工程?」公投提案,其中此一程序始自召開體制外的「司法改革國事會議」,試圖藉此體制外機制來「廣泛徵集民意,納入政府部門、專業社群、民間社會的共同參與,凝聚改革方向,形成有效共識」。若按照中選會駁回提案的相同邏輯,由於「司法改革國事會議」也屬現行憲法與其他法制未規定的體制外程序,因此就會得出「人民不得用公投方式敦促總統推動司法改革」的弔詭結論。


蔡總統在第一個任期裡,推動了體制外的「司法改革國事會議」,並獲致若干程度的成功。倘若未來司法問題又再高度惡化,但新的總統又對司法改革漠不關心時,人民卻不得以公投敦促總統比照前例,用體制外會議推動司改。中選會,是想傳達這樣的訊息嗎?


拿「統治行為」理論阻擋新憲公投提案


中選會再駁回理由裡,提及「本案所欲『敦促』總統權責事項,似屬統治行為,既不受司法審判,基於同一法理,自亦不受公投結果實質上之拘束」云云。中選會為了駁回敦促總統推動制定台灣新憲法的公投提案,扛出1993年司法院釋字第328號解釋因逃避釐清中華民國領土範圍而惡用的統治行為理論,讓人笑中帶淚。


司法院釋字第328號解釋所謂「國家領土之範圍如何界定,純屬政治問題」云云,本身就是個荒唐的錯誤結論。詳言之,外國舶來引入統治行為理論本身沒什麼問題,基於權力分立憲政原理下,行政、特別是政治有其固有核心領域,民主正當性薄弱的法院應自我克制,不審查政治問題,有其道理可循。只是,中華民國領土範圍,本身不是什麼政治問題,而是個非常重要的日常法律適用問題。尤其在刑事法的領域,在領域內犯罪與領域外犯罪,有時輕重有別,若沒有清楚釐清領土範圍,則法律適用則會產生諸多錯亂。


要之,統治行為理論,主要是法院為了迴避政治問題所創造出的理論,在我國的首次登場,領土範圍問題不該迴避而迴避,司法院釋字第328號解釋是個錯誤的惡用。人民以公投方式敦促總統推動制定一部符合台灣現狀的新憲法,主要涉及的對象在總統、行政機關與人民之間,與法院的司法審查有何關連?讓人費解。


要之,總統要不要走體制外程序推動制憲或許是個政治問題,但作為主權者的人民以公投方式敦促民選的總統推動,相當符合公投法實踐國民主權原則的立法本旨。作為獨立行政機關的中選會,為了駁回人民的公投提案,居然搬出了法院迴避特定審查議題的統治行為理論,此舉堪稱法學上的獨創的特殊見解,讓人深深感受到中選會為駁回本案的堅決態度與良苦用心。




作者1973年台北市生。台大法律學士、碩士,輔大法律博士。現為南臺科大財法所教授兼所長。主要關心學術領域為財政法、行政法、地方自治與娛樂法。著有《新世紀財稅與預算法理論與課題》(2011)、《財稅法制的新視野》(2016)等學術專書。同時亦為 ACG、GUNPLA與 Big Scooter 愛好者。

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