南鐵東移案為何沒有贏家?

Friday, October 16, 2020

圖片來源:翻攝華視新聞Youtube

 

 

10月13日,交通部鐵道局與台南市府強拆南鐵東移案最後二戶後,台南市長黃偉哲曾感慨表示,此事件最後結果是政府、民眾與拆遷戶「三輸」,這表示政策本身或決策過程出了問題。但筆者更關心而且要問的是,為什麼一項花費數百億元經費的工程建設,會落到只有三輸而沒有贏家的窘境?關鍵因素是甚麼?未來重大政策能否避免重蹈覆轍?

 

南鐵地下化的綜合規劃報告(原軌地下化方案,東側只是施工階段的臨時軌)最早於1995年完成,並於1996年通過環評,但這過程中不知道具體原因為何,拖了超過10年,竟在民進黨第一次執政末期2007年10月23日的一次行政院經濟建設委員會會議,做出「因軌道次類別建設經費拮据,未來年度已無額度支付新計畫,為利推動本案,請評估本建設工程與鄰地附近區域一併辦理都市更新計畫,以土地開發效益挹注本案工程經費之可行性。」的決議,並於同月25日以公文(都字第0960004851號)函覆行政院秘書長。於是就有了後來地下化永久軌東移的現在方案。當時經建會主委是何美玥,副主委是張景森。

 

依經建會指示,當時改制前的交通部鐵路改建工程局於2009年3月完成了東移版的規劃報告初稿,4月8日先送到交通部審議,當日的會議結論(二)赤裸裸寫著:「鐵路地下化對都市縫合助益甚大,請鐵工局密切與台南市政府聯繫取得相關協議,在辦理訂定或更新都市計畫時,協助將中央參與開發的土地變更為高價值使用分區,或容許多目標使用,或增加可作為商業用途的樓地板面積。」

 

最後行政院便是核定了此一以土地開發效益來挹注經費或廣闢財源的東移版,也正因為原本單純的地下化工程規劃摻雜進土地開發,應驗了前述交通部審議時,路政司與會官員「將增加土地徵收面積1.4公頃,因而權益受影響之地方民眾,恐有陳情抗議之舉…」的提醒,因而再延宕11年至今才勉強拆遷完畢,可以全線動工,如再加上7─8年的施工期(這還沒估算重大公共工程幾乎都會增加預算與展延工期的鐵律),從政策提出到完成,歷時將近25年,台南市民當然是輸家。

 

從以上脈絡,我們可以很清出區辨「要不要地下化」與「需不需要東移」,是可以分開個別評估檢視的議題。但為了同時解決政府經費拮据問題,把單純的地下化政策目的,給綁上了搭配土地開發挹注經費的東移政策。這不僅悖離了當初單純的鐵路地下化工程規劃專業,在法律上也構成了「不當連結」。

 

台南市政府於賴清德主政時期,因為前述相關公文書陸續被揭露出來,為了順利推動工程計畫,送內政部審查的都市計畫變更案,刻意分為二期,第一期確實只有地下化東移工程部分,而把配合新站區的周邊土地開發部分留到第二期,當時賴市長並一再公開宣示未來沿線不會有土地開發。

 

如今他已貴為副總統,未來極可能競逐總統大位,為免落人話柄,放在第二期的土地開發利益,可能會因而拖得更遠、不確定性更高。因此,屬於政府一方的交通部鐵道局與台南市政府,原本期待的土地開發效益,也將落空很長一段時間而成為輸家。

 

被拆遷的沿線300多戶居民,不管是否同意自動搬遷,當然都是最可憐的輸家,因為如果照原軌案,這些忍受幾十年火車噪音也許已經習以為常的沿線住戶,是有機會在幾年的工期之後,回去到原地蓋回家園,重新連結回原本社會關係網絡,但現在只能零落四處。

 

而這三輸的局面,很可能早在台灣開始鐵路地下化過程中,「都市縫合」一詞被創造出來合理化此一政策時,就已埋下遠因。看到這麼嶄新有創意的名詞,也許大家很容易認為這在世界上已行之有年,但實情是「都市縫合」很可能是台灣為了鐵路地下化而憑空發想創造來背書用的。依照鐵道專家蘇昭興的說法,世界主要大都會的中央車站,包括日本東京的許多線、奧地利維也納西站、西班牙馬德里阿托查站、法國巴黎里昂車站、澳洲墨爾本、以及德國慕尼黑、義大利米蘭、美國華盛頓等中央車站等等,高達97%沒有地下化,因為投資成本高,曠日廢時,效益又不明顯。

 

從以上國際案例,我們知道鐵路地下化(與高鐵高架化或捷運地下化不同)因為投資成本高效益差,外國並不熱衷。但場景換到台灣,因為選舉頻繁,政客又喜歡濫開建設支票,於是「工程永續」便一再上演,又受困於成本高而預算不足,腦筋變動到人民的私有土地上去,形成幾十年來伴隨台灣公共建設而迫遷強拆不斷的情況。

 

如今民進黨第二次執政,過去於馬政府8年內批評國民黨施政(瘦肉精美豬)或其政客作為(如劉政鴻強拆大埔張藥房等4戶),幾乎都可以而且已經原封不動地套回民進黨與其政治人物身上。

 

而在南鐵東移案,更惡質的是黃偉哲的連續傷口灑鹽──把錯誤數據的平交道事故,不問肇事原因,沒有是非地與遲遲沒有地下化連接在一起,言外之意暗示是反對東移的被拆遷戶長期抗爭的錯;接著又對聲援的成大學生說應該去關心香港學生,暗責成大學生不該來聲援抗爭者。如此耍嘴皮,只是加深撕裂傷痕,根本無助於縫合,而且惹怒了這些可能成為2022年地方首長選舉關鍵票的成大學生,上次得票率僅38%的黃偉哲,也許連任之途都會給自己的嘴皮子耍掉。

 

這幾天許多學生、公民、乃至專家學者,已經有夠多批評,除了黃偉哲顯然聽不進去外,不知道其他沉默的相關政治人物想法如何?因此,本文主要想奉勸執政黨,不要以為南鐵東移案的風波很快會過去,人民很健忘,因為不僅過去幾年全台徵收迫遷,絲毫不曾停歇,未來第一期前瞻建設中的許多交通建設,也將陸續進行徵收強拆;而因為前次選舉,高鐵突然被綁架的北伸宜蘭、南延屏東,也將是另一次在出處同樣莫名其妙的「一日生活圈」名詞下造災!

 

也許,南鐵東移案的風波真的會很快過去,人民也很健忘,但武漢肺炎的疫情也一樣會過去,人民也一樣健忘。如果蔡、蘇政府與民進黨上下仍沉醉於防疫成功的高民調,以及習近平的助攻,而佔盡「台灣本土」光環的便宜,也許2016年與2018年的民意擺盪,很快就會重現在2020年與2022年或2024年之間。

 

在第二個足堪重任且以台灣本土為念的政黨出現或茁壯之前,讓國民黨重新贏回政權,絕非大家所樂見。民進黨上下須知你們不等於台灣本土,如果某些中央或地方首長、民意代表,動輒出動或坐視網軍或側翼出征不同意見或批評者,以及爭功諉過、用人唯私、派系分贓等這般為所欲為,而不是藉此案經驗反省教訓,重新盤點政策價值目標、決策邏輯與模式,減少重蹈覆轍的可能,那請問憑甚麼到了選舉之時,要公民顧全大局含淚投票?

 

 

 

作者為律師

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