吹哨者──正義的使者or組織的叛徒?

Wednesday, October 14, 2020

圖片來源:華視新聞Youtube

 

 

壹、背景

 

近年來我國陸續傳出與吹哨者保護相關之新聞事件,事件中告發者之身分頗為多元,有地方政府之基層公務員、亦有金融控股公司副總經理,10多年前還曾發生工會幹部因告發公用企業違反主管機關之規定,超收用戶費用而被解僱之爭議(最高法院98年台上第1042號判決)。最近(2020年10月),國內與吹哨者相關之爭議事件,莫過於知名出版集團傳出逼退檢舉集團負責人違反居家檢疫規定員工之勞資爭議。

 

先不論出版社爭議事件之勞方當事人是否符合吹哨者的定義,因我國尚未正式制定有關吹哨者保護之單一法律,僅有未能完成立法程序之「揭弊者保護法」草案。因此,只能先以其他國家既有之規範制度為參考,討論與吹哨者保護法制相關之爭議問題,同時利用本次出版社爭議事件之事實檢視我國草案規範內容是否足以因應類似爭議。

 

貳、何謂吹哨者保護法制

 

如上所述,因為我國僅有部分法律內訂定有關該法申訴人保護之規定,例如《勞基法》第74條第2項或《性別工作平等法》第36條等,並未制定有關吹哨者之單一法律,故而欠缺明確之法律定義,只能暫時以法理解釋之方式來定義吹哨者。

 

吹哨者係翻譯自英文「Whistleblower」一詞,原意固然是吹口哨的人,後來則演變出帶有檢舉、告發或警告他人之人的含意。至於所謂吹哨者保護法,其目的在於保護出面檢舉或告發不法事項之人,不會因此受到所屬組織之報復或其他不利益對待,以免當事人因顧忌自身可能受到之不利益而不敢挺身而出檢舉不法。

 

又雖然吹哨者可能受到各種形式之報復,一般而言,受僱者(不論公私部門)最可能因為檢舉所屬組織之不法行為而受到來自組織之不利益待遇,最嚴重者甚至是因此被解僱。因此之故,通常在討論吹哨者保護法制時,係以確保受僱者不會因檢舉所屬企業(機關、團體等)之不法行為,而受到來自雇主之不利益待遇。至於為何需要制定吹哨者保護之特別法?主要原因在於,吹哨者所為告發企業不法之行為或有公共利益之色彩,通常也是違反勞動契約之行為,因此需要制定特別之法律來調和義務之衝突。

 

按勞動契約之主要義務係「勞工提供勞務、雇主給付工資」,但是,除了主給付義務之外,勞雇雙方皆負擔若干之附隨義務。例如雇主之照顧扶助義務、安全保護義務,勞工之忠誠義務、不競業義務等等。其中,勞工之忠誠義務及因此衍生之保密義務在勞動契約結束後仍繼續產生拘束力,違反者除了必須負擔損害賠償責外,尚可能因此面臨刑事責任,最嚴重之情況為10年以下有期徒刑(《營業秘密法》第13條之2第1項)。

 

除了上述已經立法明文規範之保密義務外,勞工於在職期間基於其對雇主之忠誠義務,亦不可有加損害於雇主之行為,否則可能會受到來自雇主之懲戒處分,情節嚴重者甚至是依《勞基法》第12條第1項第4款之懲戒解僱。

 

為了調和勞工所負擔勞動契約上保密義務,以及其與揭發不法公益行為間之利益衝突,故而部分國家選擇制定規範吹哨者行為之特別法律,藉以減少因此而產生之爭議。如此一來,除了可提供勇於告發不法之人必要的法律保護外,亦能避免有人假公益告發之名行私人報復之實,浮濫提出檢舉損害企業合法利益且造成政府機關無謂之負擔。

 

參、日本公益通報者保護法概述

 

如上述,吹哨者係將企業內部不法作為向外部揭露之行為,本質上是違反勞動契約上勞工對於雇主負有忠誠義務之行為,更與日本企業重視勞資和諧內部自治之習慣有所抵觸。因此之故,傳統上日本社會並不鼓勵此種行為,亦未就此制定相關法律。若發生勞工因內部告發行為而受到雇主懲戒時,只能由法院依個案情況決定是否給予勞工救濟。

 

當時法院透過判決所建立之判斷基準為:一,告發內容之真實性,若事後查證並非事實者,告發者至少必須相當之理由相信所告發之事項為真相;二,告發行為之目的在糾正企業之不法行為,因此不得涉及工會活動亦不得據此要求改善勞動條件;三,告發行為之態樣須相當,若於企業內部程序即可能得到改善之事項,不得逕自向外部揭發,又除非事件具有相當之急迫性,否則不得直接向媒體告發(菅野和夫,《労働法》,弘文堂,2019年第12版,頁697。)。

 

但是,由於自2000年起日本發生數起重大消費糾紛事件,包括三菱汽車隱匿召回事件(三菱汽車及其子公司三菱扶桑卡車公司在2000年及2004年先後二次發現車輛設計上之缺陷,但是並未依規定向主管機關國土交通省通報並公開召回檢修,而是隱匿相關事實私下個別通知車主回廠檢修。而三菱汽車之設計不良先後造成數件包括死亡事故在內之重大交通事故,造成日本社會相當程度之震撼)、雪印食品偽造牛肉產地事件、日本火腿詐領補助事件等等,都是靠著關係人(員工或經銷商)之內部告發才使事件曝光。日本社會終於一改過去將揭發不法視為負面行為之態度,開始正視此一問題,於2004年完成制定《公益通報者保護法》,並自2006年開始施行。易言之,日本之吹哨者保護法制之起點或可謂係為了保護消費者之正當利益,此與其他國家在於保存檢舉不法之當事人應有所不同。

 

在《公益通報者保護法》施行後,日本正式進入給予吹哨者法律保護之時期。然則,內部告發畢竟是違反勞動契約之行為,應謹慎認定以免被有心人濫用作為打擊企業正常經營之手段。故而,《公益通報者保護法》對於適用保護之告發行為有嚴謹之定義,該法將告發行為分為三大類型,並分別訂定適用之條件。又《公益通報者保護法》之附則明定得適用該法之雇主違法行為項目(違反之法律。惟實際上附則及依據附則授權之行政命令所列舉出之法律多達400部以上,故而得適用範圍並不至於過度狹隘),以避免過度膨脹該法之適用範圍。茲就《公益通報者保護法》所定適法之通報行為分類說明如下。

 

第一類,若勞工係向接受自己提供勞務之對象為告發者,只要符合發生通報事實或認為將會發生該當事實即可。按此時勞工係向所任職之事業單位或提供勞務之要派單位進行告發,尚未對外揭露相關事實,亦即仍屬於組織內部程序之階段。此時因尚在內部程序,即使告發人將企業未違法行為誤認為不法而進行告發,亦不致對該企業造成嚴重之損害。因此之故,法律只要求告發者有不法事實將要發生之確信即為已足,無須更進一步之理由。

 

第二類,通報者若是向主管機關提出通報,必須符合通報事實已經發生,或是有足以認為將會發生之理由者,始該當公益通報而可適用《公益通報者保護法》之相關保護規定。此時對於適用保護規定之要求較內部通報為嚴格,必須通報者有一定之確信始能獲得保護。此乃因主管機關一旦接獲檢舉,其依法就有調查之義務,被通報雇主亦必須配合調查之進行而提供相關資料,此等措施都將消耗雇主之人力、物力成本而造成其額外負擔。於此同時,主管機關之查處能力亦有其限制,若吹哨者保護法制之立法反而造成勞工隨意浮濫通報,主管機關因此疲於奔命,可能使得企業真正違法行為反而難以被查獲,絕非有利公益之事。

 

第三類,倘勞工係向被認為對於防止損害擴大所必要之人(例如大眾媒體)進行公益通報者,除了必須有通報事實已經發生,或是有足以認為將會發生之理由,還必須該當下列事項之一。

 

1、有足以相信其為前二類公益通報的話,將會受到解僱或其他不利益待遇之理由。

 

2、有足以相信其為第一類公益通報的話,相關事證將會被隱匿、偽造或變造之理由。

 

3、接受勞務提供單位(所謂接受勞務單位包括一般勞雇關係中之雇主、勞動派遣關係中之要派單位或業務外包關係之業主等,指不問與通報者之間有無勞動契約關係,所有接受通報者提供勞務之企業、機構或單位均屬之。按後二類人員雖然與通報者間無勞動契約關係,但卻與雇主相同地接受通報者提供勞務,並且對於通報者之勞動條件可能具有實質上影響力,故而亦列為被通報之對象。)無正當理由而要求其勿為前二類之公益通報。

 

4、以書面進行第一類通報20日以上,收到勞務提供單位無正當理由而不就通報事實進行調查之通知,或是勞務提供單位無正當理由而不進行調查。

 

5、發生對於個人生命或身體之危害,或是有有足以相信將發生急迫危害之理由者。

 

按通報者向主管機關以外之外部人士,特別大眾媒體通報企業違法事實的話,勢將立刻對於被指稱違法之企業帶來相當之影響,並造成經營上之重大不利益,此一負面影響可能持續存在一段時間。抑且,此種負面影響產生容易消除難。故而,即便事後證明通報內容並非事實,亦難以立刻得到全面之澄清並改善受創之企業形象。因此之故,法律對於此種可能帶來被通報企業極為嚴重影響之第三類通報定有相當嚴格之規範,除可避免被浮濫使用外,亦有助於調和通報者與被通報企業間之利益衝突。

 

肆、康軒出版社事件簡評

 

以下僅就近日來備受注目,康軒出版社員工疑似因通報公司總經理違反居家檢疫規定而被迫離職事件進行簡要之分析。惟本次爭議事件之雙方當事人已於10月12日達成和解,並就和解事項簽下保密協議書,外人無從得知詳細之事件經過。故而,以下只能依據媒體之報導內容分析相關爭議,合先敘明。又我國固然尚未制定吹哨者保護專法,惟曾於上屆立法委員任期內完成《揭弊者保護法》草案之一讀,因此會參考該草案之內容及上述日本法規定進行探討。

 

首先,本件是否屬於吹哨者保護法制應保護之範圍?按本件涉及之違法事實乃應居家檢疫者擅自外出,係違反《傳染病防治法》規定之行動。惟《傳染病防治法》乃至本次因應武漢肺炎所制定之《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》均不在上述「揭弊者保護法」草案的附表之中,因此通報違反居家檢疫之行為並非該法所稱揭弊行為。既然如此,即便康軒出版社員工基於防疫工作人人有責之理念,通報總經理違反檢疫規定,亦非法定揭弊行為,難以適用相關保護規定。

 

其次,不論是我國之《揭弊者保護法》草案或日本《公益通報者保護法》,都是著眼於保護員工檢舉公司與生產活動相關之違法行為,而非一切違法行為都有各該法律之適用。按與公司生產活動無關之私人行為,例如本次康軒出版社總經理違反居家檢疫規定之行為既與公司業務無關,自然無法適用為保護勞工而制定之法律,而應回歸一般民眾檢舉不法時之保護法令。若該當法律並未就檢舉或通報行為訂定保護規定時,則只能適最基礎之法律規定。由於《傳染病防治法》並未就通報者訂定特別之保護規定,因此,該名員工與康軒間之爭議只能回歸適用《勞基法》或《勞資爭議處理法》等勞動法律。

 

最後,本次事件中據悉康軒員工會集體抵制通報者之重要原因是,認為通報者「可以去跟衛生局檢舉就好,為何要向媒體爆料」。若報導屬實,則其實該名通報者之行為確有待檢討之處。因為,不論是我國草案或日本法均要求通報者在向媒體通報前應先循內部程序反映,無效者也應該先向主管機關檢舉,不能直接受向媒體業者揭弊。故而,該名員工之行為在《揭弊者保護法》完成立法後仍難以符合正當通報之要件,因此無法適用法律保護之規定。

 

綜上所述,雖然本文結論可能與一般民眾之法律感情有所不同,但是康軒出版社爭議事件並非吹哨者保護法律所適用之對象。當然,公司內部集體對於通報者施加壓力迫使其離職之行為並不可取,通報者亦應受到合理保護,但是並不能以吹哨者保護法來處理。事實上,本次爭議比較像是職場內之集體霸凌事件,故而應朝向職場霸凌事件之方向來處理始為妥當。

 

 

 

作者為中正大學法律系教授

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