• 宋承恩

中國不承認海峽中線的國防與戰略意義

近來中國軍機在台海周圍活動頻繁。迄9月27日,解放軍軍機已連續12日每天進入台灣西南空域的防空識別區,經我國軍機升空監控並廣播驅離。廣播的內容是:「中華民國空軍廣播,位於台灣西南空域高度4000公尺的中共軍機注意!你已進入我『空域』,影響我飛航安全,立即迴轉脫離。」


圖片來源:國防部/作者提供


一般認為,台灣西南空域是中國軍力突破巴士海峽前往太平洋的孔道,鄰近東沙,具有戰略利益。中國軍機頻繁出入,著眼於為其軍機現蹤造成常態化,以突破第一島鏈,同時也是反制美軍在區域的活動頻率升高,及在南海及菲律賓海的演訓。


台灣海峽是另一軍機活動的熱點。9月18、19兩日,解放軍殲10、11、16 戰機多架次越過海峽中線,台灣飛行員升空攔截,喊話「你已飛過海峽中線,立刻轉向脫離」,對方的中國軍機則回「沒有海峽中線」。中國外交部發言人汪文斌9月21日表示,台灣是中國領土不可分割的一部分,不存在所謂的「海峽中線」。


一般認為,解放軍戰機之所以9月18、19連續兩日越過海峽中線,與表達對美國國務次卿柯拉克(Keith Krach)9月17訪台的不滿有直接關係。9月之前,中國軍機連續越過海峽中線發生在8月10日,美國衛生部長阿扎爾(Alex Azar II)8月9日訪台的次日,而且官媒《環球時報》總編輯胡錫進也表示,「這是對美國衛生部長阿札爾訪台的清晰回應,也是對台當局的明確警告。」


再前一次中國軍機越過海峽中線發生在2019年3月31日,兩架殲11型戰機罕見飛越台海中線,時間長達10餘分鐘。當時不但台灣國防部表達嚴正抗議與譴責,美國也表示這是明顯破壞台海現狀的行動,國家安全顧問約翰.波頓(John Bolton)也公開表示美國會依據臺灣關係法堅守承諾。再往前推,2011年6月29日,中國人民解放軍兩架Su-27戰鬥機欲攔截美軍一架U-2偵察機時飛越海峽中線,直到U-2北返日本領空才返回海峽中線以西。當時的藉口是因為美軍偵察機於海峽現蹤。


圖片來源:國防部/作者提供


由此可知,解放軍戰機跨越海峽中線,美中台三方都認為是相當重大的事件。至於戰機跨越海峽中線侵入台灣一側,及其後中國方面否認海峽中線存在,其國防與戰略意義,則值得詳加探究。


海峽中線的法律性質


海峽中線,是大約在中國福建與浙江海岸線與台灣海岸線大約等距,由東北至西南走向的一條想像線。


海峽中線的由來,一般認為是1954年《共同防禦條約》簽訂後,美國軍方出於控制衝突的考慮,美軍協防台灣司令部於1954年12月2日建議中華民國國軍所有戰機和艦艇必須在「海峽中線」以東活動,否則美軍無法提供安全保障,而由駐台美軍第十三航空特遣隊(Air Task Force 13)時任司令小班傑明.戴維斯空軍准將(Benjamin O. Davis Jr.)劃設一條假想的防空警戒線。當時對美軍指令為:「只要中國人民解放軍之機、艦越過海峽中線,而且判明具有敵意的話,協防臺灣的美軍戰鬥機即可迎戰開火。」


因此,海峽中線的原型又稱「戴維斯線」(Davis Line)。


「戴維斯線」(Davis Line)。圖片來源:自由時報/作者提供


海峽中線的原型是美軍單方劃設,並不是台灣跟中國方面協商的結果。實際上,一開始該線也只拘束美軍。當時台灣方面尚有空軍的優勢,有能力飛至中國大陸上空執行任務,其後美國為了維持台海現狀,要求時任空軍作戰司令陳有維上將命令國軍戰機執行一般偵察巡邏類任務時,不得進入中國大陸沿岸15浬內,作戰司令部內部即稱由中國沿海島嶼向外延伸15浬之距離為「陳有維線」。


細部而言,由於目的不同,基於相同「中線」概念,其實海空有別。根據《全球防衛雜誌》軍史專家,原本的「戴維斯線」為三段所構成(見上圖),隨著時間的遞嬗,2004年,台灣軍方才首次公布「海峽中線」的座標:海上使用的是由北緯26度30分、東經121度23分,至北緯24度50分、東經119度59分,再至北緯23度17分、東經117度51分的連線,為台灣海軍所採用;台灣空軍所使用的「海峽中線」則出自1958年《樂成聯盟作戰計劃》(Rochester Plan)根據原始的「戴維斯線」,並經過20多年逐步修訂而成,座標為北緯27度、東經122度,至北緯23度、東經118度兩點間的連線。直到2019年7月30日,國防部情次室次長陳國華中將表示,目前國軍對於中線只有一個定義,座標為「北緯27度、東經122度,北緯23度、東經118度」。


由其劃設的目的,海峽中線是預防軍事衝突的事實上(de facto)警戒線。其原始目的只是在界定美軍協防台灣的警戒範圍,主要是針對解放軍。說其是事實上(de facto)的一條線,是指其沒有法律上的地位,而是為達成防衛實際目的所創設。


若是這樣的定性可以成立,海峽中線的性質類似停火(cease-fire)或停戰(armistice)時的軍事分界線(Demarcation Line,或稱停戰線)。停火或停戰是指暫時中止敵對行為,可以是全面的(中止全部武裝作戰),也可以是部分的或區域性的(僅限於部分軍隊或僅在特定戰區);可能由交戰方協商達成,或在國際組織或其他方面的斡旋下作成。停火或停戰必然需要就交戰方武裝部隊的空間分離有所規定,經常運用的包括停戰線與緩衝區(buffer zones),有時這些安排必須由國際維和部隊監控維持。對交戰部隊施以空間隔離等安排最重要的目的,就是避免各自的誤判,預免衝突再起。國際上著名的例子如1953年朝鮮人民軍、中國人民志願軍與聯合國軍隊三方所簽的「韓國停戰協定」,規定了北緯38度停戰線與非軍事區(DMZ),以及海域的「北方界線」(NLL)。


與停戰線的國際實踐比較,台灣海峽中線的劃設先是美軍單方劃設,其後為台灣政府單方劃設。中國方面基於政治原因,從未明示接受海峽中線。就規範的細密程度,海峽中線僅為一條線段,並無緩衝區的設計,也沒有國際或第三方監控。但這並不是說海峽中線沒有規範效力。相反的,海峽中線的規範效力來自相關方的默示接受。


由實力支配原則到「默契」


前已述及,海峽中線的原始目的僅是界定美軍協防台灣的西向範圍,由美國劃設也僅約束美軍。對於台灣與中國兩方,海峽中線的制空權與制海權實際上一向受實力原則支配,而早期擁有制空權與制海權是台灣方面。自1940年代末起,台灣在台灣海峽執行「關閉政策」,中國船隻必須繞行太平洋南北航線。1974年1月,西沙海戰期間,中國人民解放軍海軍東海艦隊增援南海艦隊,其船艦始第一次在台灣海軍的監控下通過台灣海峽。到了1979年,中國大陸貨輪在台灣海峽復航;1983年底,中國大陸客輪通過台灣海峽。但中國船隻大抵以在海峽西側通過的方式航行。1992年11月27日,中華人民共和國交通部印發《關於我商船航行以台灣海峽問題的批覆》,回復中國遠洋運輸總公司的請示,並要求:「1,大陸商船通過台灣海峽時可自行選擇航線。2.不要進入海峽中線以東海域和國民黨占駐島嶼10海里內以內的海域。」


在海域的航行上,中國方面實際上接受了海峽中線。


在空中的飛航部分,如前所述,早期台灣的空軍有實力飛至中國大陸沿海區域執行任務。1958年9月24日,雙方空軍戰鬥機爆發空戰(九二四空戰),雖然公布的戰果各說各話,但發生的地點在浙江溫州灣上空,即為例證。直至1990年代,台灣方面仍有軍機越過海峽中線抵近偵察自蘇浙一帶至粵瓊一帶的中國大陸海岸線。其後,一方面因為解放軍空中武力的進步,另方面據說因為李登輝總統發表「特殊兩國論」後中國軍機在1999年7月跨越海峽中線,我方因為美國的壓力而退守海峽中線。中國方面除了零星的事件外,20年來也未有飛機跨越海峽中線,可認為雙方及國際間都接受軍機不超越海峽中線是「既有的秩序狀態」(status quo)。


因此,海峽中線雖然沒有堅實的國際法地位,但透過相關國家的實踐,已被接受為維持台海和平現狀的軍事武力警戒線。其規範效力來自相關國家的接受(中國至少是默示接受),及其確信海峽中線為台海和平維繫所必要。


海峽中線是疆界線?


外交部長吳釗燮9月22日接受媒體聯訪時說,台海中線是避免兩岸軍事衝突、維持台海和平與穩定的一個象徵;正如在香港強加港區國安法,摧毀了香港的一國兩制,中國否認海峽中線的存在,等同摧毀台海現狀。同時他嚴正重申,中華民國(台灣)是一個主權獨立國家,政府在領土範圍內行使排他性的管轄權,這是一個事實,也是台海兩岸的現狀。


吳釗燮的聲明有幾點值得注意:1. 他提到台海中線對避免誤判,維持台海和平現狀的角逐;2. 把不承認海峽中線存在比擬為對香港實際港區國安法沒收一國兩制,巧妙地指出,兩個案例都涉及中國撕毀國際承諾以遂行領土擴張;3. 至於「在領土範圍內行使排他性的管轄權」指的是否是海峽中線,從前後脈絡並不是很清楚。


與此相關的,是蔡英文總統22日前往澎湖視察時勉勵空軍,「我們怎麼可以讓別人在自己的領空上耀武揚威!」對此,立委吳斯懷在臉書上表示,領空的定義要弄情楚,共軍挑釁不斷,越過中線非常可惡,「但是還沒有到我們領空上耀武揚威」,提醒總統府寫稿的單位,用字要精確,以免誤導國人。


國際法意義上的領空,是國家領土與領海上方的空域。國家就領空行使排他性的管轄權,任何航空器未經國家許可,不得飛起。如下圖所示,台灣的領空,就台澎的部分,是由陸地連同以領海直線基線為基準(雖然台灣領海直線基線的劃法是否符合國際法有爭議),向外推12浬的領海,上方的空域。如此,領空距海峽中線尚有一段距離。而跨越海峽中線不會立刻進入領空。基此,海峽中線不是空域的疆界線。這點,吳斯懷委員說的是對的。


但吳斯懷委員這番話同時表明幾件事:1. 台灣擁有領空; 2.台灣的領空不是中國的領空:因為領域是排他性的;3. 台灣是台灣;中國是中國; 4. 海峽中線的確存在。


吳斯懷委員透露的以上立場,處處打臉中國外交部所謂「台灣是中國領土不可分割的一部分,不存在海峽中線」。心懷統一的立委無意間主張了台灣獨立,足見兩岸分立事實拉力之巨大。我們熱忱歡迎吳斯懷先生起義來歸。


圖片來源:行政院公報第020卷第221期20141120/作者提供


中國不承認海峽中線的國防與戰略回應


依據國際法,對於未經許可飛越領空,經驅趕仍未離去的飛航器,得以將之擊落。最近的例子是2015年土耳其擊落侵入其領空的俄羅斯蘇愷24戰機。


至於共機未經許可飛越海峽中線,經驅趕仍未離去,台灣方面是否會將之擊落,就劃設的原意而言,的確有此目的。美軍協防台灣司令部(USTDC)於1958年9月17日頒布的第201-1號作戰命令中的「交戰規定」中,就提到空軍交戰程序:「經管制官或飛行員判明為敵機,且若該機飛越戴維斯線以東時,即變為犯有敵對行為,將予迎擊並殲滅之。

不明機出現於戴維斯線以西時,即予攔截與判明,若疑有敵對意向時予以監視之。當經美軍第13航空特遣隊(臨時)司令、副司令、作戰處處長或作戰組組長宣布為敵對時,則可予以迎擊而殲滅之。」


也就是說,對於出現在戴維斯線以西的不明戰機,應予監控,進而升空攔截與判明;經宣布為敵對(hostile intent)時,可將其擊落;對於飛越戴維斯線以東的戰機,即視為進行敵對行為(hostile act),可將其擊落。


據報導,1990李登輝總統時代,國安高層亦透過管道明確表達,中國戰機一旦越過海峽中線,台灣必將之擊落。


這些實踐指向將海峽中線當成防空警戒線,其意義為一旦戰機跨越海峽中線,即將之視為進行敵對行為(hostile act)。依據美國參謀長聯席會議主席第3121.01B號命令(CJCSI3121.01B),「敵對行為」即為對美國、美軍或經指定美國人或財產進行攻擊或使用武力。而即使未跨越海峽中線,若戰機被判定為敵對(hostile intent)時亦同。依CJCSI3121.01B,「敵對」為對美國、美軍或經指定美國人或財產進行有立即使用武力的威脅(threat of imminent use of force)。這些概念源自國際法上的自衛權(the right of self-defense):依此一每個國家的固有權利,對於武力攻擊(armed attack)或立即(imminent)的武力攻擊,國家得行使自衛權。


也就是說,在過去的相關實踐,是將海峽中線當成台灣行使自衛權的界線。


此外,美軍協防台灣司令部1958年交戰規定,在程序上與日本國防白皮書上航空自衛隊應對侵入領空敵機之七個程序相符。該七個程序為(下圖):

1. 偵測/識別和命令升空;

2. 緊急升空;

3. 情況確認(包括確認入侵機種、國別);

4. 監視其行動;

5. 發出警示(通知戰管及其他單位);

6. 警告(對敵機進行警告性作為);

7. 對侵入領空之敵機以強制方式使其降落至指定機場或驅離。


不同之處在於,日本的應對步驟以領空為實施強制措施的界線,而在台海的情況,是以海峽中線為界線。


圖片來源:2020日本國防白皮書/作者提供


與此相關的近期實踐,是國防部9月21日發布新聞稿表示,已重新律定海、空軍各部隊的《突發狀況處置作業規定》,明確將台灣方面的「第一擊」定義為「自衛反擊權」之行使。


過去規定被理解為,唯有在承受「第一擊」之後,台軍始可反擊。將該規定改為行使「自衛權」,一方面符合國際法的用語(「自衛」“self-defense”),另方面也符合國際法上自衛權的行使要件。因為如上所述,國家可行使自衛權的時機,除了遭受武力攻擊,還包括遭受立即(imminent)的武力攻擊。


典型的例子是以色列在1967年六日戰爭的軍事回應。當時,以色列已發現埃及、約旦和敘利亞已動員部隊集結邊境,埃及並已封鎖西奈半島的堤藍海峽,戰爭一觸即發。對此,以色列採取軍事行動,並以行使「預期性自衛權」(anticipatory self-defense)予以正當化。


因此,《突發狀況處置作業規定》「第一擊」明確定義為「自衛反擊權」之行使,意思就是在有遭受立即(imminent)的武力攻擊的可能時,雖然敵軍尚未「開第一槍」,台軍仍可行使自衛權予以反擊。


至於什麼情況有遭受立即(imminent)武力攻擊的危險,必須考量以下因素綜合判斷:

1. 武力威脅的性質與立即性;

2. 武力威脅的可能性;

3. 預期的武力攻擊是否是敵軍已採取的武力行動的協同部分;

4. 武力攻擊的可能規模;

5. 不採取應對行動時所可能造成的傷亡、損失與損害;

6. 是否存在造成較小傷亡、損失與損害的,行使自衛權的機會。


因此,在中國不承認海峽中線,及台灣修改行使自衛權時機的規則的交互作用下,關鍵不再是「戰機是否跨越海峽中線」的客觀事實,而是判斷「戰機跨越海峽中線是否對台灣構成武力攻擊的立即威脅」。


以遭受立即武力攻擊正當化海峽中線


中國基於其政治立場,拒絕承認海峽中線,立即的目的是除去其對台灣使用武力的疆界與行為束縛,為台灣安全帶來新的挑戰。台灣面對「是否守住海峽中線」與「如何守」的政策選擇。


本文認為,台灣回到國際法上可行使自衛權的時機,包括行使預期性自衛權加以回應,方向是正確的。考量現代戰機的速度、台海發生武力攻擊的可能性、武力攻擊的可能規模、預期的傷亡與損害,台灣有足夠的理由維持向來的一貫立場,將戰機跨越海峽中線視為已發動敵對行為;未跨越海峽中線但經判明為敵對者視為發動立即性武力攻擊。也就是說,在國際法上台灣有充分的理由「守住」海峽中線,維持「戰機一旦跨越海峽中線即加以驅離;拒不離去時予以擊落」的立場。


也就是說,台灣有充分的理由,不待解放軍機侵入領空,於其跨越海峽中線,經驅離拒絕離去時,即行使自衛權將其擊落。


台灣政府應將這樣的立場向中國、盟邦及國際社會表明,以收戰略明確及嚇阻之效。




作者為島國前進智庫國家論述組召集人



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