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張賢龢/九二一大地震21年:災害頻生時,安全何日有?


九二一大地震中倒塌的台北市東星大樓。圖片來源:聯合報系資料照


21年前的大震,將台灣人民緊緊團結在一起,地震發生後的數日甚至數月間,各地湧現了無數的捐款與物資,救災應變與復原瞬時成了顯學,其後隨著各項法案的推動與進行,大量學者投入研究災害管理,讓這領域充滿了改變的契機與希望的前景。


21年過去了,台灣在救災科技與人力補足上進步許多,在工程減災以及防災體系上改變了不少,但環顧下個20年,還有那些方向可以進步?還有那些政策需要加緊立法?這是本文寫作的主軸。

成立專責災害管理機構


首先,成立一個專責的災害管理機構刻不容緩,一來災害管理遠不止「應變」,各項政策以及作法需要跳脫出單一機關的格局,把防災提升到國家等級的大事來辦,用國家的高度與視野來籌劃,才有可能竟功(更多需要成立專責災害管理機關的理由,請見先前專欄)。


目前以災害類型劃分主管機關的做法雖然有利於權責分工,但對越來越常見的複合型災害(指兩種以上的災害同時發生),這樣的規定不利於救災的進行。

舉例而言,自年初爆發至今的新冠肺炎疫情依然不見緩和跡象,假如此時遇上其他種的災害(例如震災或是水災),第一線救難人員的操作標準與作法應該由誰來建議?以美國的作法來說,因有著專責的災害管理機關,類似的建議與作法,在颶風季節來臨前已經出版予相關救災單位人員參照(註1),在權責相符的情況下,才有機會磨合在不同災害中,不同機關人員間的看法。


災害應變應超前部署


其次,要系統性地整理出各項災害應變的困難與問題,在災害降臨前,提早預作準備,以避免見招拆招的困窘,進而用「超前部署」的觀念與手法,在問題發生之前解決,如此在應變階段便不致混亂,面對突發的狀況也能有效地應付。


舉例而言,大災害發生後,民眾常會自發性地捐獻物資與金錢,而突如其來的物資與金錢對受災地的政府人員而言,需仰仗額外的人力與特殊的知識(例如會計收支,捐獻相關法規適用,以及物流管理)來處理。因而如果能將「災後金額捐獻作業」流程標準化,進而時常加以演練,發生災害後便不致慌亂。


國家整備災害方式需改變


最後,延續上一點的建議,整體國家整備災害的方式需要加以改變。除了先前專欄提到的剛性與韌性防災策略需搭配應用之外,各種災害演習與討論,建議以系統性的方式來規劃與執行。

美國國土安全部針對演習的評估計畫中(註2),建議辦理各項演習應循序漸進,由較低階的討論式演練逐步推展至操作式演練(各項演練的內容與操作方式,請見本文說明)。


而演練方式應該以基本功能為主,每次演練一項救災應變基本功能(例如人員疏散,交通管理,或是基礎設施恢復等),等一項救災應變基本功能演熟了後,再搭配其他的救災功能下去演練。例如大量傷患的後送現場,常需要搭配現場的交通管制以及跨部門的溝通與協調,如果能夠將這三項基本功能各自熟練後,再搭配每項功能之間的作法,如此便能在災害應變之時應付裕如。


國家災害管理需要總指揮


幾年前回台灣時應邀至一機構演講,期間有人問我以災害管理學專業的角度來看,當前台灣最需要解決的問題為何?我以交響樂團當成比喻,九二一大地震讓交響樂團的每位樂手都體認到防災的重要性,因而每人都賣力地把手上的樂器演奏出最大的聲響。


但完整的災害管理體系需要調和所有機關的相關作法,適時調整整體團隊的步伐,因而整體國家需要的是指揮者,能夠站在比其他樂手更高更廣的視野上,利用災害管理的專業知識,指揮與調和各相關團體與機關的政策與作為。


九二一過去了21年,我們有越來越多好的樂手以及樂器,但真正需要的,是能夠調和這些不同機關的專業機構與專才,這是接下來20年間大家可以努力的方向。


註1:請見美國聯邦應急管理總署出版的2020疫情期間因應颶風季節操作指引手冊,可由此下載 註2:請見美國國土安全部今年初甫更新出版的「國土安全演習評估手冊」,可由此下載

美國安柏瑞德航天大學(Embry-Riddle Aeronautical University)安全與應急機關管理學系助理教授,災害科學與管理學博士,消防行政管理學碩士,目前為美國國家防火協會「應急管理與企業營運不中斷計畫標準(NFPA-1600)」技術審議委員。在台灣與美國消防局合計工作七年,目前定居美國,研究興趣與專長為美國與台灣災害應變體系、消防戰術與戰技、災害應變政策與規劃,以及美國事故指揮體系(ICS)。

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