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【書摘】《超額徵收》


第六章超額徵收的行政管理


當超額徵收被認定為市政單位可以合法運用的政策,而且對其實施目的皆達成共識,剩下的就是重要卻棘手的行政問題,也就是該如何把超額徵收的一般原則轉化為實際的運作制度。市政府實施這個政策的權力應該體現在哪些方面?該受到什麼樣的約束?市政府該如何實際執行這個制度?這些問題至關重要,因為若大規模實施強制徵收,對個別市民的私人權益影響甚深,同時也牽涉到鉅額的經費支出和信用貸款。而且這些問題極為錯綜複雜,因為一個超額徵收計畫或多或少都關係到城市的美學、工程與財務面,彼此盤根錯節。


有趣的是,目前對於超額徵收政策如何適當運作的細節,仍然莫衷一是;沒有任何一州或國家提出的憲法修正案或法令,與另一州或別國完全相同。部分立法機關起草了超額徵收的規定,卻沒有明確的計畫目標,只是要將通則納入法條裡頭,這些法規的意義都是概括性的。另外有時候通過法令,是為了要批准在某個特定案例使用超額徵收政策,若是如此,法規的形式往往受到立法者所考量的實際情況而定。在這兩種極端之間,當然有些詳細起草的法令是為了形成一個普遍可行的政策,但似乎除了超額徵收計畫的界線定得很寬鬆之外,這些法條並沒有達成任何實質的良好整合。


或許要處理超額徵收的行政問題,最理想的方式就是從各個提到徵收權的憲法規定或法條當中來研究各種問題的對策,無論是被採納或僅是建議、無論是在美國本土或國外。如此一來,也許有機會找出實際運作超額徵收政策的最佳方法。接下來的分析表格就是要來促成這樣的研究。


從最初就出現的一個實際問題,也就是究竟有無必要在憲法修正案裡加入超額徵收權,或者各州議會制定正式的法條是否就足夠了?美國各州對這點有不同的看法。授予市政府此權力的憲法修正案在五個州通過,在三個州曾被提案。另外,九個州每次都透過法條來賦權,卻沒有得到憲法修正案的批准。下一章會詳細討論超額徵收的合憲性,這裡就不多說。不過,可以說各州都反對立法機構在無憲法的明確授權下,強制將此政策納入法規。雖然目前還沒有哪個州的最高法院宣布此法令有效,若希望施行超額徵收,最安全的方法還是應確保該州能夠通過該州憲法的修正案。如此,很多尷尬的問題在發生之前就可以擺平。值得留意一下,有意將此權授予城市的州,大部分都已經開始推行這個政策。


還有另一個建議將超額徵收權納入憲法修正案的理由。超額徵收為政府其中一個最專制的權力—也就是強制徵收權—提供了寬鬆解釋的機會,個人財產權因此深受影響。倘若大家都認為這些權利必須受到保護,避免受立法機關任意擺布,或許應該將之寫入憲法修正案裡,限制立法機關以立法權來制定超額徵收法,避免此機制受到濫用。雖說這些限制可能都不大受歡迎。


假如有個體現超額徵收原則的憲法條款,會有什麼樣的特性?這問題可不容小覷。理想的憲法條款針對這一主題,就如同其他主題一般,會在兩種極端的法規形式之間採取中庸之道,一邊是模糊籠統的概述,難以精準說明政策;一邊又是卷帙浩繁的條款,再小的細節都以精確的法令應對之。


或許要決定關於超額徵收的憲法條款所具備的特性,第一個要面對的問題就是該規定是否應自動履行。目前只有兩個提議或通過的憲法修正案不需要以後續立法執行之。賦予各州市政府一般權力,導致那些市政府只能無助地等待,直到州立法機關決定賦予該權力生效,這種作法有個明顯的缺點:有時候立法議會拒絕碰觸這類授權關係,或者拖很久才處理。本研究並無意要為這個問題提供對策。不過,普遍都認為徵收超額土地的權力應該只能在明文條件下賦予市政府,而其限制多如牛毛,卻又彈性到很難將此權力整併到州立的組織法裡。憲法裡關於這項權力的概括原則應該要擴大適用,並由議會通過具體法令。倘若該州的立法機關拒絕讓人民的心聲生效,該州的人民也不至於束手無策。


倘若超額徵收權被納入無法自動履行的憲法條款,使其生效的法令究竟該是一般法還是特別法呢?麻州條款要求通過特別法;加州提出的憲法修正案遭退回;威斯康辛州和紐約州希望這類法規屬於一般法;其他地方的憲法條款則擱置這個問題,因為通過特別法的權力可能受到該州憲法其他條文的限制。


假如美國私人法案的立法機制能在英國那樣的條件下發展,或許會引發激烈的辯論,支持以特別法賦予超額徵收權。不過,通常這類計畫在美國各州多半沒什麼成效,假如人們不相信市政府本身可以有效率且透明地實施這些方才討論過的一般市政政策,那麼把每個提案的執行細節交給議會,到底在實務上有沒有幫助,就很值得懷疑了。經驗顯示,把該州的市政府帶到州議會面前,尋求授權每個案子當中看似合理的市政措施,對州議會和對市政府而言都是打擊士氣的作法。超額徵收政策應該由州議會研擬出一般法律規範,以一體適用於各城市,或者同等級的所有城市。州議會不該被允許以通過特別法來處理如此複雜的問題。


其他的問題是:州立憲法條款究竟應該將超額徵收權賦予哪個政府單位?大部分已提出或通過的條款都止步於將此特權交給市政府。幾個案例顯示,此權力被交給州、郡、鎮和市。不過,最寬鬆的規定出現在紐澤西州1915年被退回的憲法修正案,公權力徵收的超額土地會交給「州、郡、城市、鎮、區或其他市政府,或者任何理事會、治理單位或類似的委員會」。市政府無疑是最頻繁、也最需要廣泛應用這個政策的單位,但似乎沒有明確理由,解釋為何其他提到的政府部門不該在適當時機出現時,也被賦予同等施行徵收政策的權力。超額徵收的憲法條款不該忽略將此權授予其他公部門。


現行憲法條款裡,關於由市政府行使超額徵收權的目的,有些爭議之處。前面幾章曾提到,這個政策主要用於保障土地被適當重劃,或作為保護公共建設的美觀和效用的手段,以及用於獲利。經過前面詳細探究以超額徵收來達到這三個目標的施行狀況,結論就是這個機制的財務風險實在太高,無法保證用它來單純追求財務目標。此處無意重啟這個討論,而是要說:提及超額徵收權的憲法條款,應該規定此政策只用來促進前面所說的前兩種目的,也就是確保公共建設毗鄰有適合的建築基地,以及對公共建設的美觀和效用提供適當保護。


對應這個問題的憲法條款,在另一點上呈現相當大的分歧,也就是可施行超額徵收的興辦事業種類究竟有哪些。這件事關係到兩類規定,首先,很多修正案都詳細列舉由公權力超額徵收土地的事業計畫,這類法令的最佳實例可參考威斯康辛州的憲法,該州規定超額徵收權的實施是「為了闢建、設置、拓寬、擴大、延伸和維護紀念地區、街道、廣場、景觀道路、林蔭大道、公園、遊戲場和建築基地」。反對像這樣細列的主要原因,是認為這麼做就排除了沒有明確列入的項目,而市政府不一定總能夠預料到所有希望運用超額徵收來興辦的公共建設種類。因此,1911年麻州通過的憲法修正案,規定此政策實施是「為了設置、拓寬或遷移公路或街道」。後來很快就發現,僵化地規定土地徵收目的這種作法很沒有保障,於是普通法院又提出了補充條文,將此機制擴充施行於「闢建公園、公共建設、港口和碼頭」。為了避免這類不便,好幾個州都將超額徵收的憲法條款定在不同的分類,亦即公部門獲得授權,得在任何公共建設事業計畫實施此政策。如此一來,一般條款感覺就比方才描述那些一一詳列項目的規定更恰當。很難理解為什麼超額徵收可以用來開闢公園或拓寬街道,卻不能用於蓋橋或碼頭這樣的事業計畫。這套機制運作的成效和公平性,並非仰賴特定種類的公共建設。超額徵收權應該要能夠適用於所有的公共建設。


另一點,關於超額徵收權應該收錄在哪類憲法條款裡,這個問題似乎沒有達成共識。這點關係到是否要對公權力可能超收的土地數量加諸任何的限制。這個問題的兩個解答如下:第一,之前被徵收的剩餘土地,不該超過足以在設施毗鄰土地形成合適建築基地的面積範圍;第二,憲法不該制定任何限制。論據在於,假如針對超額徵收的土地數量規定某種限制,之後還是會產生各種意見分歧,吵嚷著究竟該設定何種限制。不管超收的限制標準,究竟是土地數量是否適合成為建築基地,或者限定深度不得超過多少英尺,都是一個可以透過實務經驗得到最好的對策。與其硬套一個解決方案到憲法條款裡,大體上更明智的作法是先按兵不動,讓立法機關按照實際經驗,對其加諸適當的限制。


如前所述,州議會在某些情況下會授予地方政府權力,對其轉售的剩餘土地加諸合理的未來使用限制,即使該州憲法對此點並無要求。因此,不需要畫蛇添足地在憲法裡制定任何明文規定。不過,既然明文規定也沒有什麼損失,而且在憲法裡敘明公權力會對將處分的剩餘土地實施未來使用方式的合理限制,反而還有不少好處。


最後,定義超額徵收政策的憲法條文應該容許立法機關規定:凡由公部門徵收之超過實際需要的土地,後續得出售或租賃之。

總結來說,憲法裡應該要有賦予超額徵收權力的條文,該條文應該衍生於下述七點:


一、應授權由州議會訂定的一般法。

二、應將超額徵收權授予州、郡、市政機構或任何理事會、治理單位或委員會。

三、應使此權力僅用於確保毗鄰設施的適當建築基地,以及保護設施的美觀和效用,不能僅只是為了獲取增值利益。

四、應使此權力與所興辦之任何種類的公共建設相互連結。

五、對於可能被超額徵收之土地數量不可以加諸明確限制,僅說明土地被徵收的數量可能會超過公共建設之所需。

六、應允許出售或租賃剩餘土地。

七、對於剩餘土地之未來使用實施合理限制。


然而,對於這類憲法條文的批評立刻就出現了。此處授權的重要權力都潛藏在極為概括的詞語裡,幾乎沒有任何預防濫用權力、或者避免漠視個別所有權人權益的限制字眼。不過,省略這些限制力的字眼也有其道理。超額徵收在美國仍然處於實驗階段,大部分相關的問題都只能透過實務經驗解決妥當。由於此政策帶有不可避免的投機成分,實施時就必須享有高度的自由裁量權,因此也具有濫用權力的風險;但像超額徵收這樣的制度一旦沒了彈性,不僅無用,而且絕對有百害而無一利。因此有人建議,立法機構對憲法賦予超額徵收權的干預越少越好。一旦機制運作的實務問題被解決了,經驗或許會提供智慧用來規範憲法裡規定超收權的額外限制。


超額徵收權被納入州憲法的條文之後,立法機構仍然需要決定一般法的性質和施行細則,這個問題可比前面考慮的種種課題還來得繁雜多了。


在制定這樣一條法令的過程中,第一個浮現的問題是:該由地方政府的哪個機構來執行超額徵收?誰要負責制定超額徵收計畫的細節?由哪個單位來核定那些計畫?透過哪個單位來執行?是否要將部分或全部責任移交給某個特別成立的政府機構,還是應該交給現有的行政單位來分擔?


逐一整理這些問題,究竟誰應該負責制定一個超額徵收的事業計畫?說這樣的投資不該沒有計畫就貿然開始,應該沒有人會反對。對個別市民權益的保護、公眾的福祉和合理的商業準則—這些都是市政府啟動超額徵收計畫之前,所應該具備的所有條件,並非模糊籠統地說明構想和手段,而是具體、明確、詳實,白紙黑字,經得起檢驗、批評或必要的修改。有兩個主要政策被多個州和城市採行,以達成超額徵收制度。第一個政策的內容,是把超額徵收從頭到尾的完整權力都交給市議會來掌控。無疑地,在議會委員會的安排下,必然會產生一套制度交付給全體議會核准。比方說,假如紐約市的估價與分配委員會要實施超額徵收權,就會出現這種情況。在部分情況下,第一類的法規會被要求描述得更精確,市政工程師必須準備一套明確的計畫,並在市政府準備進行事業計畫之前將其存檔。不過在這些案例裡,市政工程師的自主權並沒有受到限制,他可以自行決定計畫的特點。他所做的就如同是一位部長的功能。第一種初步規劃超額徵收計畫的方法,是基於此一假設:即使沒有特殊經驗或超群能力的人,也能夠適當有效地執行這個任務。它不過是個需要花點心思的立法政策,與一般類似技術規則的東西差不多。


第二個執行超額徵收制度的方法曾經被某些州和城市採用。這個運作方法的假設是,要為城市擘劃運作超額徵收的指引,很需要技巧和經驗,這點只有特別成立的理事會或委員會辦得到。因此,這麼重大的責任就落到像是都市規劃委員會或公有地委員會身上,但並不表示這些委員會擁有拍板定案或專斷的權力。有時,規劃超額徵收計畫需要諮詢他們的意見,但不必然要遵循他們的建議;有時候他們對計畫的許可是執行計畫的必要條件。他們未必有權力決定計畫的細節,但至少能夠發揮強烈的壓力,對於引起反彈的規劃投下反對票或發聲抗議,以管控計畫的性質。至於前述二種運作機制哪一個會受到青睞,端賴此人如何理解個案中所需要的計畫功能屬性。假如任務僅需要常識判斷和一些商業敏感度,就沒有重大理由不讓市議會或其中哪個委員會在市政工程師的協助下執行該任務。反之,倘若這項工作需要某些一般人所沒有的技術知識或經驗,城市就應該要找來受過訓練、熟知該解決哪些問題的人來處理。


無可否認,美國城市有時會過度依賴專家的建議而遭受嚴重後果,有時過於依賴某些專家意見反而會導致他們看不見公眾的廣泛需要。這種情況在都市計畫和一般公共建設都發生過。於是,把研擬一套超額徵收方案的課題,交給某個或一群只想從超額徵收獲得純粹美學利益的人,實在令人難以放心。但其實也並不是非得這麼做不可,另一種作法──而且是比較理想的作法──是組織一群人來執行這個重要的使命,他們擁有這個任務所需要的訓練和經驗,同時也有更高的商業敏感度和想像力,能夠明智擘劃城市未來的需要。很多城市成立這類都市規劃委員會,而且這些組織被認為應該要承擔起超額徵收計畫的規劃工作。


把這種委員會當作實施超額徵收的唯一諮詢窗口並不太理想;但它們應該被授權可以啟動某個超收計畫並將之呈給適當的公部門核准。另一方面,應該要規定市議會不得在未徵得委員會同意之前,就採行任何超額徵收的政策。運作起來,委員會或許會因應議會的請求,成為制定超額徵收計畫的單位。簡言之,委員會擁有一般否決權,可以掌控這類公共建設的屬性。


這類都市規劃委員會的性質、組成和結構就不必細談,不過還是可以稍微描述一下它的基本特徵。


首先,委員會必須是一個團體,所有有助於制訂公共建設計畫的明智與務實觀點,都必須要能夠在這裡呈現出來。團體裡具體要有哪些成員或公務員,可以不需要在此處拍板定案,但市長、市政工程師,或許再加上一個財務單位,最好都是當然成員。除此之外,應該還要有熟悉都市計畫問題以及不動產交易細節的專家。


當然,沒有必要非得努力地讓這個委員會無黨無派或不具政治色彩。只要透過長期運作,並且局部輪替非當然成員,就可以達到一定的穩定性,最重要的是,寶貴的經驗也能夠因此傳承。參考加拿大的保育委員會安排都市計畫顧問的作法,這個委員會也打算常態設有都市計畫顧問。這一群人憑藉著他們的經驗、訓練和眼界,針對超額徵收這種重大權力可以如何明智使用提供建議,並擬定必要的計畫。


雖然能夠有個專門組織來處理超額徵收的計畫是很吸引人,卻沒必要成立新的行政組織來批准這些計畫。顯然,上面提到的這個專門委員會不應該在沒有被批准的情況下,獲得執行計畫的權力。倘若政策執行需要動用到強制徵收權、大筆的經費、稅金與特別受益費的管理費用,委員會就必須從有裁決權的市政機關獲得最後核可。任何提及超額徵收原則的提案,最後都必須收錄在市政命令裡。市議會有時在採行公共建設興辦措施時,的確會有貪汙或忽略公共利益的弊端。然而,假如這些事業計畫的規劃能由另一個獨立的專家委員會來執行或審查,城市的立法機關就比較沒有動機和機會從事不法。根據這樣的機制,把計畫最後的決定權交給市議會就能更安心且可靠。


或許有些人會提到,在審核這些事業計畫時,並不需要經過民眾的認可。法律應有適當的規範,讓利益受到影響的人能夠出現在規劃委員會或市議會或兩者面前,來為自己發聲,似乎不需要再加上其他方式來保護私人權利。若想藉由任何種類的公民投票來為事業計畫的效力背書,當然除了發行債權必須要通過公投,其他情況下則好像是拿這個高度繁瑣又帶點技術性的問題來給選民添麻煩,因為他們的意見可能沒有太大價值。


還有一點值得一提,在歐洲國家,甚至加拿大,市政府在擘劃公共建設計畫時受到中央行政機關的管控。巴黎市所有徵收殘餘地的權力都必須由法國最高行政法院(Council of State)批准;英國超額徵收土地的權力大都只能來自國會的特別法,過程包含一個國會委員會面前的聽證會,多少帶點審判的味道。按照1909年《城鎮規劃法》授予的權力,預定的事業計畫方案必須要經過當地的政府委員會同意;在德國,任何重劃土地的權力(德語Umlegung)都要受到內政部的核可。這裡並不需要深入討論,簡單來說,所有這些規定要由中央行政機關來核准的超額徵收計畫,與城市的其他公共建設計畫是一樣的,都不是創新的作法。它們不過是整個運作體系裡的一個環節,中央機關對地方政府在諸多事項上會進行行政控制。而美國地方政府對這類中央控制的作法比較陌生,他們一直希望掙脫州議會的掌控,看來美國對歐洲這套由國家管控的作法不太感興趣。那種監督方式,會促使州政府形成一套全新的行政機制。不過,一旦有一天美國各州的城市受到任何形式的一般行政管控,而不再像是現行許多州可自行支配某些地方活動,牽涉到超額徵收的開發計畫很可能就要受到中央的監督。在那之前,這類徵收計畫得由市政當局做最後批准。




作者為康乃爾大學行政學系戈德溫.史密斯榮譽退休教授,曾擔任行政學系系主任多年。他因專業成就受到矚目,而成為羅斯福總統的行政管理委員會成員以及美國藝術與科學學院院士。1913年《政治科學季評》(Political Science Quarterly)刊出庫斯曼的第一篇文章,從那時起直到離世,他每年出版書籍、文章和評論,為美國行政研究貢獻心力。他的著作範圍很廣,1925年出版的《重要憲法判例》(Leading Constitutional Decisions),後來發行了約12個版本,是他在大學部教授的主要領域;《獨立管制委員會》(Independent Regulatory Commissions)一書中比較了美國、英國和其他歐陸國家的行政程序;也寫過納粹破壞份子,他從1940年以來最主要的學術與寫作關懷是關於公民自由,在這個主題著墨甚多,他曾利用洛克菲勒基金會的補助金推出康乃爾大學出版社的公民自由專書。他是卓越的學者,有豐富的中央政府實務經驗,是1930-50年代康乃爾大學教師的一時之選。

書名:《超額徵收》

作者:羅伯.庫斯曼(Robert Eugene Cushman, 1889-1969)

出版社:遠足

出版時間:2020年9月

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