【書摘】《印太競逐》

Friday, September 11, 2020

 

 

海上事實:中國的危險推進

 

但隨後的發展並不是如此。就在中國開始在離家很遠的海上合作執行打擊海盜行動的幾個月之後,一場完全相反的場景(對抗)就在它的家門口上演。南海和東海緊張情勢的故事,在別的地方說過很多了。但這次衝突的方式,和印太地區戰略競爭有所關聯,卻不是大家都能夠了解的。南海位於這地區的連結中心,它如果被某一個強國控制,表示這個強國就可以操控整個印太地區。

 

二○○九年三月八日,美國海軍的海洋監測船「無瑕號」(USNS Impeccable)發現,它的海上例行搜索與監視任務被打斷了,地點就在中國海南島南方七十五海里處的南海邊緣海域裡。「無瑕號」當時是在南海這處海域執行搜索和監聽中國海軍潛艦的任務,可能就是搜索和監視新部署到海南三亞海軍基地的中國潛艦,而三亞基地就是幾個月前,中國海軍艦隊出發去執行反海盜任務的出海港。很久以來,對於這樣的偵察活動是否能被國際法接受,中國和美國一直有不同的看法。美國的偵察活動是在中國方面劃定的二百海里的中國專屬經濟區內,但卻在更嚴格限制的十二海里的中國領海之外。美國引用《聯合國海洋法公約》(United Nations Convention on theLaw of the Sea, UNCLOS),堅稱它的船艦在這海域有自由通航權。基於中國是「負責任的利害關係人」的此一樂觀政策,美國軍方一直不認為,中國這個軍事大國會對美國,以及像日本和臺灣這些和美國訂定條約的盟邦,採取敵對姿態。

 

對五角大廈來說,密切注意東亞周邊海域(南海與東海)是防止中國破壞和平現狀的基本任務。對中國來說,這是必須停止的不友善活動。受到全球金融危機的影響,美國作為全球唯一超級強權的信心已經動搖。歐巴馬(Barack Obama)政府的戰略決心似乎搖擺不定。但中國的力量卻不斷擴大,它的經濟每年以兩位數成長,國防花費也同樣快速增加,光是在二○○九年就占了一四.九%。二○○八年的北京奧運傳達出中國強大的訊息。中國即將超越日本,成為世界第二大經濟體。除了美國,人民解放軍的預算超過世界上任何國家的軍隊。就在習近平上臺之後,中國想要稱霸全球的野心才顯現出來。但二○○九年代表著中國開始展現出新的信心。

 

美國海軍偵察船「無瑕號」上的人員親眼目睹了一次早期預警。他們這艘無武裝偵察船被一支混雜的小型船隊團團包圍,這些船全都懸掛中國旗幟,包括海軍情報蒐集船、海事局漁業監督船、海洋水文監督船和拖網漁船。這次海上對峙過程被傳播到全球。雖然這次對峙有可能發生船隻碰撞和造成人命損失,但中國並沒有和其他國家簽訂任何「海上意外」協議,也沒有可以用來防止這樣的對峙,或是阻止對峙升高的任何約定或熱線電話。美國和前蘇聯就有這樣的機制,可以有效讓冷戰冷卻下來。但北京一直宣稱無此必要,並且暗示說,解決的方法就是「信任」,以及美國海軍船隻自動離開。

 

中國向大海挺進的行動,突然變得很危險。多年來,南海一直很平靜,各國都同意彼此有不同立場。傳統上,這是一塊共享空間,對很多國家來說都很重要,因為它是漁業活動區,也是印太地區貿易路線的一部分,這種重要性在二○○○年代更被加強了,因為價值幾兆美元的貿易往來,也許占全球三分之一的船運,全都經過此海域。殖民時期結束後的疆界重劃、各國之間爆發爭執,以及國際法規的重新編纂,使得這些海域在二十世紀成為大家爭奪的目標。中國、臺灣、越南、菲律賓、馬來西亞和汶萊對這些海域的主權宣示,都有所重疊。印尼也堅守它自己角落的那一部分海域。中國則採用一九四七年一張地圖上U字形的九段線為主權依據,加上一些含糊的歷史權利,因而對整個海域的大部分區域作出主權宣示。一九七四年和一九八八年,中國軍隊強行從越南手中奪回幾個有爭議的小島。但中國於一九九○年代接受亞太地區主義的外交約束後,緊張情勢終於獲得緩和。各方呼籲,暫時停止競相在有爭議的島礁上興建臨時性的前哨站。二○○二年,中國和東南亞國家原則上同意,大家應該經由談判來定出一套「行為準則」,用來解決各國歧見。(到了二○一九年,他們還在談判中。)也有談到共同開發漁業資源和海底石油與天然氣。看起來,南海好像是昨天的問題,要保留給未來世代的一個問題。

 

然而在二○一○年,中國官員開始公開把南海問題定位為「核心利益」,和臺灣、西藏與國內安穩列為中華人民共和國必須捍衛的重要問題。一連串重建信心的行動開始在海上展開,一次又一次地,一些明顯是民間(偶爾是軍方)的中國船隻不斷騷擾外國人,從菲律賓和越南漁民,一直到能源勘探公司人員。船隻被對方碰撞,調查纜線被切斷,中方人員發出威脅,和開槍警告。航行在國際海域的印度和其他國家海軍船隻被警告離開,或者被不請自來的中國海軍軍艦「護送」駛離。為什麼中國突然恢復已經被閒置很久的主權宣示?有各種猜測理論出現。這跟石油、漁業資源或國家尊嚴有關嗎?這項改變,會不會跟法律時效有關係?具體來說,就是越南和馬來西亞在二○○九年五月決定,要在聯合國委員會上澄清它們的主權宣示。是不是有些持不同意見的國家安全機關在爭權奪利?中國的真正動機是不是要把這地區當作它的核子動力潛艦的基地,如此就可在未來爆發衝突時阻擋美國出兵援助臺灣?或者,它只是要控制這條重要的海上航線,在其他航線出現危機時,中國船隻仍然可以在這條線上安全通行?

 

但接著,情勢卻變得又更令人感到困惑,那就是中國又開闢了另一個爭議前線,這一次在更北方,對象是日本,地點就在東海的水域、岩石和小島。再一次,在某個層級上,這個爭議是勉強可以解釋清楚的:不管雙方有什麼歧見,過去幾十年來,中國和日本對東海的爭議一直冷靜地保持著尊重對方有不同意見的態度。公平來說,日本宣示對釣魚臺列島擁有主權,是有爭議的。對雙方來說,這是面子問題,也適用於宣稱擁有主權的另一方,臺灣。但對所有這些宣示者來說,他們一直關心的是其他事情。在物質上,如果各國都同意共享此地的漁業和海床資源,那麼,誰擁有這些貧瘠的岩石,其實並沒有什麼關係。還有,如果這地區的未來是合作與和平的,那麼,中國海軍在戰時是不是可以無異議的通過這些島嶼的這個問題,就沒有必要提起。把日本、臺灣、關島和菲律賓形容是阻止中國在大海通航的親美「島鏈」,這種說法肯定屬於一九五○年代。就在新中國似乎打算和平崛起,以及跟所有國家建立繁榮夥伴關係之際,日本在二○○九年到二○一○年之間,突然轉向,背離美國聯盟。在日本很罕見地把政權轉移到左傾的日本民主黨手中之後,新任首相鳩山由紀夫(Hatoyama Yukio)提到「亞洲第一」,並且表示希望對華府和北京保持相等的距離。中國展開魅力攻勢的時機成熟了。

 

然而,讓人感到迷惑的是,一直到二○一○年年底,中國和日本的關係全都和海有關。中國在日本西方舉行大規模海軍演習,試射它最新型的巡弋飛彈(飛航式反艦飛彈),這種飛彈是準備用來擊沉美國或日本的艦隊的。接著在九月七日,一艘中國拖網漁船在釣魚臺海域進行捕撈作業時,被前來取締非法捕魚的日本海上保安廳巡邏船驅趕,結果造成兩船發生衝撞。中國船長被捕,接著爆發一連串對抗行動,包括海上對峙,陸地上也出現示威抗議,日本並指控中國阻擋稀土出口,意圖打擊日本電子業。美國則向日本保證,釣魚臺列島適用於《美日安保條約》,亦即此區域若遭到武力攻擊的話,美日將採取軍事行動共同應對。中國失去了向日本示好的機會。兩年後,再度發生對這些列島主權爭議的緊張情勢,導致後來幾年當中接近戰爭的對抗狀態。

後退與中心點

 

在此同時,二○一二年保守的自民黨重新執政,安倍第二度出任首相,決心實現日本必須在更廣大地區裡保護自身利益的夢想。因為害怕中國不僅準備要掌控日本周邊海域,也要控制日本在南海的海上經濟動脈,因此,安倍計畫從翼側包抄中國的利益(以及先發制人保護日本利益),並且要把戰線拉到更遙遠的戰場,就是印度洋的重要航線。他把前一次在二○○六年到二○○七年短暫任期內的理念加以強化:建立一支現代化的軍隊,用來支援和美國的聯盟關係;和印度建立以「兩大洋合流」理念為中心的新夥伴關係;和澳洲加強關係,最理想的是建立「準聯盟」關係,因為澳洲在二○一五年有考慮要購買日本潛艦;並且還提出「安全之鑽」(securitydiamond)的構想,就是安排四個民主國家來支持以規則為基準的國際秩序,重點則放在牽制中國勢力。印太戰略的一些要素已經浮現。

 

中國海洋野心究竟有多大,世人不得而知,但它一開始表現的強烈信心,並沒有過關,而是遭到挑戰。越南固守它原來的立場;日本強硬起來;美國開始向它的盟友和中國展現它獨一無二的強大軍力以及存在感。二○一○年七月,美國三艘最先進的潛艦同時在南韓、菲律賓及印度洋迪亞哥加西亞島海域浮出水面:這是美國發出全區威懾武力的訊號。同一年,美國國務卿希拉蕊.柯林頓(Hillary Clinton)在區域論壇上譴責中國,並且表示,美國就此「留下不走了」。在澳洲和其他國家鼓勵下,美國最後終於加入東亞峰會。希拉蕊並且在東協區域論壇上聯合各國批評中國的魯莽作為。一位中國高級官員則扯下面紗,不加修飾地警告越南和新加坡說,中國是大國,其他國家都是小國家,「而這就是事實」。但其實還有另外一個大國存在。

 

華府尋求把修正後的亞洲焦點連接上後來眾所皆知的「再平衡」(Rebalance)或「戰略轉向」(Pivot)。二○一一年十一月,歐巴馬總統在澳洲國會演說,宣稱:「作為一個太平洋國家,美國將在塑造這個地區及其未來上,扮演更大和更長遠的角色。」這引發很多問題。難道美國是在執行一項遲來的修正,在轉到中東打擊恐怖主義十年之後,再重新對它的亞洲盟邦作出承諾?美國曾經離開過亞洲嗎?小布希總統任內一項未受到充分認可的成就,就是維持了對亞洲的承諾,但因為對恐怖主義發動戰爭,以及伊拉克的災難,而遮掩了這項成就。「戰略轉向」轉向亞洲是不是表示將要緊縮對其他地區的戰略考量,像是歐洲?再平衡是指要透過「跨太平洋夥伴協定」(Trans-Paci_c Partnership)這樣的新自由貿易協定,來重新平衡經濟嗎?是不是主要是指外交,美國要更加善用夥伴國家,以及區域內所有代理人?或者,是指軍事?但如果是這樣子,就很難看出,像這樣的政策怎麼能夠得到別人的信任,因為美國只作出很少量的新軍事承諾,像是在新加坡部署小型的濱海戰鬥艦(littoral combat ship),以及開始把幾千名陸戰隊員送到澳洲北部的達爾文接受訓練。另一方面,有些觀察家很擔心,美國擴大在亞洲安全足跡的任何行動,其實都是沒有必要的「圍堵」中國行動,尤其是當時的中國尚未對外表現出不好的企圖。

 

還有,再平衡的到底是什麼地區?歐巴馬在坎培拉的演說,分別提到太平洋、亞洲、亞太地區,以及「從太平洋到大西洋」。除此之外,美國國務卿希拉蕊,以及再平衡的設計師,也就是她的亞太助理國務卿庫特.坎貝爾(Kurt Campbell),都開始提到別的:印太。這有一部分跟美國與澳洲結盟的性質有關,也是在承認,這個重要盟國同時望向兩大洋。但歐巴馬也指出,美國歡迎印度以亞洲強權的身分扮演更大的角色。在經過幾十年來的疏遠之後,世界上最大的這兩個民主國家終於聯合起來。

 

 

 

作者為澳洲國立大學(Australian National University)教授與國家安全學院院長,曾任澳洲外交官,奉派前往新德里、東京和巴布亞紐幾內亞。他是澳洲頂尖情報機構「國家評估辦公室」(Office of National Assessments)的資深戰略分析師,直接對澳洲總理負責,也是洛伊研究所(Lowy Institute)國際安全專案的創辦主任。他的文章刊登在各大國際媒體,包括:《紐約時報》《華爾街日報》《金融時報》《經濟學人》《南華早報》《印度報》,以及ABC、BBC和CNN。

書名:《印太競逐》

作者:羅里•梅卡爾夫(Rory Medcalf)

出版社:商周

出版時間:2020年9月3日

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