港美關係進入冰凍期

Monday, August 10, 2020

圖片來源:美聯社/達志影像

 

 

美國財政部外國資產控制辦公室(OFAC)根據《香港人權與民主法》(2019)以及《香港自治法案》(2020)宣布制裁中港官員。這是香港歷經了去年「反送中」抗爭以及「港區國安法」實施以來,首次有香港官員被直接制裁,顯示美中貿易戰乃至「新冷戰」的角力下香港淪為主戰場之一,不僅影響這個國際金融中心的未來發展,也對區內帶來新的不確定性。

 

外交是內政的延伸,制裁是外交行為的一種手段,藉此達到政治目的。事實上,當川普總統於今年7月14日簽署《香港自治法案》,終止香港的特殊待遇並視其為中國境內的一般城市,對香港已經是一種間接的經濟制裁;然而國際關係學界一般認為經濟制裁影響廣泛,對於決策者的影響較少、間接,甚至容易傷及無辜民眾,因此針對人權等問題會以外交制裁配合第三方制裁(third-party sanction),利用廣泛的國際與金融影響力更精準的向行為人與決策者究責。

 

這不是美國第一次向中國官員實施制裁,7月9日即有四名政府官員因涉及侵犯新疆少數民族的權益被制裁。然而今次美國制裁中港官員具有以下特徵:

 

在時機方面,於《港區國安法》實施屆滿一個月前後,特區政府先是以違反相關法律為由發布通緝流亡海外的羅冠聰等六位社運與異議人士,再透過選舉主任取消黃之鋒等12名泛民主派人士的立法會參選資格,最後以防疫為藉口延後立法會選舉一年;全國人大常委會於8月8日至11日將開會討論前述因延選而產生的立法會真空期爭議;北京北戴河會議的權力互動也備受關注,選在這個時間點公佈制裁一方面強硬回應中港官員的作為,另一方面增加給北京的壓力。美國國務卿蓬佩奧指制裁目的在向香港政府清楚傳達其行為不可以被接受。

 

在對象方面,此次制裁的11個中港官員,港方七人、中方四人,顯示以香港現任官員為主,包括特首林鄭月娥、律政司長鄭若驊、保安局長李家超、前後任警務處長盧偉聰、鄧炳強、政制及內地事務局長曾國衞,以及國安委秘書長陳國基,特別是針對前五人表示制裁的範圍含括「反送中」抗爭為主一年以來在香港備受爭議卻始終未能有效問責的官員,連已經卸任的官員也需究責。

 

中方官員則包括甫上任半年的中聯辦主任駱惠寧、港澳辦主任夏寶龍、副主任張曉明及駐港國安公署署長鄭雁雄,除了張曉明長期在港澳機構任職外,其餘三人其實對香港事務相對陌生,且上任不久純粹是因為在其位而被象徵式的制裁。事實上,早在去年年底時香港公民社會即有傳聞制裁名單,希望藉由國際社會的關注 (即所謂的國際線抗爭)一方面增加北京鎮壓的成本,另一方面支持「反送中」運動的延續。因此,相信此次名單即是美國參考不同意見後評估作出。

 

在制裁內容方面,主要是將被制裁人列入「特別指定國民和被封鎖人員」(Specially Designated Nationals and Blocked Persons,SDN)名單,凍結在美資產、出入境美國、與美國銀行等企業來往的權益等,同時也間接影響其直系親屬與配偶(例如林鄭月娥的兒子在美求學、鄭若驊丈夫在美業務受影響)。

 

事實上早在此次制裁公布以前,特區政府行政會議(特首的首要諮詢機構)召集人陳智思即表示有美商銀行關閉其戶口拒絕與其往來,這對普遍擁有以英美加澳等國為海外聯繫的香港政經菁英影響尤大。當然早在被制裁以前,相信有關官員早已經做好了政治保險,包括在資產配置、商業來往等方面作出調整,最重要的是取得北京的信任與支持,也確保其未來政治前途可以獲得補償。

 

在後續影響方面,顯然地這只是第一波制裁,美國及其盟友將會視國際情勢與《港區國安法》實施的具體情況公布後續名單,例如前特首、現任全國政協副主席梁振英、教育局長楊潤雄、港區全國人大常委代表譚耀宗等人都是可能的對象。然而值得注意的是此次制裁對象以政府官員為主,對於擁有龐大經濟實力而又全力支持《港區國安法》的政商界人士則予以略過,例如工商界背景的全國政協常委唐英年,前特首、全國政協副主席董建華等,相信有經濟利益上的考量。

 

沒有制裁前任政制及內地事務局長聶德權(現任公務員事務局局長),則相信因為聶被傳言為下任特首的可能人選,刻意留下迴旋空間有關。港美之間的高層關係自九七年後一屆不如一屆,如今美國制裁香港特首可以說是標誌雙邊互動進入冰凍期。特區政府在新聞公報上以「卑劣無恥」(shameless and despicable)回應,中聯辦則形容其「蠻橫霸道」、「枉費心機」,事實上即使沒有進入制裁名單上的特區政府官員也沒有獨善其身的空間,當整個政治環境與語言朝向左的更左,甚至義和團式的排外,他們也只能跟著強硬的回應。

 

美國的制裁更根本的反映出中美兩強對於國際關係看法的落差。從中國的角度來看,香港實施「一國兩制」是因為其改革開放需要香港,在九七前中國對香港的制度基本上持正面的評價,而香港問題屬於中英之間的外交問題;然而九七後,香港經濟對中國依賴增加、重要性卻相對下降,北京對香港的制度評價已經改變,香港問題成為中國內政。在美國看來,人權與自由是超出國界的議題,香港是國際政經力量匯聚之地,國際社會有責任關注「一國兩制」的實踐,這構成制裁的理由。

 

《港區國安法》的實施將「一國兩制」下中港之間司法管轄的區隔根本打破,這是最令港人與國際社會最擔心的。美國制裁中港官員後香港社會出現「幸災樂禍」的歡呼聲並非矛盾,也正反映了主事官員是多麼的不得民心,然而特區政府稍後竟然進一步將「反送中」抗爭定性為「反政府動亂」,可謂缺乏反省、錯上加錯。

 

北京將香港視為其核心利益之一,制裁行動代表美中關係的進一步惡化,除了不可能循上訴途徑以解除制裁外,中方勢必會在外交上進一步反擊,包括選擇性的制裁美國官員,也將繼續在法政與教育方面收緊對香港的管制(具有指標意義的《蘋果日報》創辦人黎智英已經因為「勾結外國勢力」被警方國安處逮捕)。與此同時,中國仍將繼續大規模購買美國農產品以落實與美國的貿易協議,看似弔詭的美中港互動正是目前的寫照,將待美國總統大選後才有微調的可能性。

 

 

 

作者為香港中文大學社會科學院客席講師

 

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