美國大選與台美關係經營(下)

Thursday, July 9, 2020

美國前副總統、民主黨準總統參選人拜登。圖片來源:美聯社/達志影像

 

 

對中強硬與對台支持的連結不存在必然性

 

在比較川普與拜登哪位會對台灣更有利的分析中,我們也會常聽到一種說法,認為對中強硬已經是兩黨共識,因此不論哪位擔任總統,台美關係都不會受到影響。這句話的前半是對的,因為即便先前被認為立場對中和緩的拜登,自己也主張應對中國採取強硬態度 。

 

拜登的首要國安幕僚Jake Sullivan說川普的問題是一邊要對中強硬,但同時又以枝微末節議題四處得罪與最需合作以形成國際制中聯盟的盟友,才會搞到美國總是一個人蠻幹,變得只是嘴砲一堆狠話,但卻沒有同等強度的行動

 

但這句話的後半就不一定了。因為對中強硬不一定必然會轉為對台支持。雖然現在對中國採取強硬態度與對台支持是同時並進,但這並不代表是因為要對中強硬而產生對台灣的更多支持,比較合理的發展是因為對中國採取強硬態度,因此對中國的主張就未必照單全收,特別是中國視其為核心利益者,可能在過去為了平撫中國可能的怒氣,因此不會挑戰,或是更願意傾聽與配合中國的要求。

 

但現在不會認為必須遵從中國的要求,特別在這些區域美國也有重要利益時,就更不會配合了。因此這比較像是不配合中國要求的後果,不是為抗中而挺台。

 

另一種比較負面的可能性,是當對中在許多議題必須採強硬態度時,為了不讓關係失控,有必要在某些議題上對中國採取比較配合的態度,在這個時候雖然不是配合中國對台灣的主張,但卻因擔心提升美台關係會使美中關係變得更複雜,因此在挺台部分就會比較消極。

 

這在過去曾發生過好幾次,特別是建制派的現實主義思考往往傾向這個方向。而如果美台關係的管理者又剛好是美中關係的經營者時,幾乎美台關係都無一倖免成為美中關係上下起伏的祭品。也正是發現這個制度上的問題,在薛瑞福擔任國防部亞太助卿時,就把對台關係的部門從主管對中關係部門移出,轉放在經營美國同盟關係的管理處中,就是避免對台關係會被對中關係支配。

 

因此有關川普、拜登何者對台有利的問題,必須先破解「對中強硬等於對台友好」的盲點。我們要利用美國對中強硬使其不願配合中國對台要求的氛圍,抓住美台關係可以發展的機會,使這個關係成為不從屬於美中關係,有自主發展邏輯的關係,意即美中與美台關係的平行化。

 

事實上美國開始讓美台關係與美中關係逐步解離的濫觴,是在歐巴馬政府第二任剛開始,當時對台灣的國際參與美國不再以「三不政策」為依歸,而是根據國際組織會員要件的要求,決定美國挺台參與的方向與作為。這個趨勢之後在川普政府全力放大,出現對一中政策具體作為檢討的空間,基本上先盡量放鬆一中政策對美台關係的限制,在沒有正式建交的前提下,盡量加大美台合作的空間、密度與範圍。

 

與1980─2016時期國會多以不具約束力的決議案(concurrent resolution)表示對台支持的作為不同,過去幾年美國會挺台作為都是通過正式立法,諸如《台灣旅行法》、《台灣保證法》、《亞洲再保證法》、《國防授權法》、《台北法案》等諸多涉及台灣的國會立法,在理論上是對行政部門具約束力的法案(約束到什麼程度要看具體內容)。

 

而這些法案也讓行政部門在具體的挺台作為有了來自國會法令的要求/背書,使其面對中國施壓時,可以拿「這是國會立法約束行政部門,因此不得不為」這樣一句話回應,使其不再單獨面對壓力。而台美在官宦訪、軍事交流、安全合作、區域結盟等作為變得極為頻繁,台灣成為國防部與國務院正式報告中明列的合作夥伴,成為其戰略合作的一環,不再只是要被管理/處理的台海問題,這些法案扮演了很重要的角色。

 

川普個人有不確定性,拜登的建制派基因會傾向將台美關係視為問題

 

對台灣來說,川普與拜登都有他們的問題。川普充滿不確定性,一上任立即退出TPP,讓台灣的滿心期待大破功,先前為了加入TPP的所有準備在失去最有力支持者下,也因此緩步下來。川普與蔡總統有電話會,但之後當提到是否要有第二次電話會時,冒出一句他會先問習近平。

 

而美國亞太副助卿黃之瀚來台灣參加美台商會謝年飯並演講,川普再聽到習近平告狀後對此大發怒氣。不管波頓書中川普把台灣比為小如筆尖,中國是大如書桌的比喻是否是事實,但一些已經知道的川普報導,的確在川普心中,台灣不是個重要的存在。否則不會質問國安幕僚,美國到底可以從防衛台灣得到什麼。

 

可是川普政府的政策與作為卻是歷年來最支持台灣者。國務卿、國安顧問、國防部長對台灣公開的讚美、為台贊聲、反對中國對台霸凌的言論所見多有,美國軍機與軍艦航經台海以及台灣周邊來抑制中國的騷擾,也變得十分密集。從2006以來買不到的F-16C/D,不僅去年成功,拿到的還是更好的F-16V,甚至過去企盼不到的M1A2戰車、MK-48重型魚雷、AGM-84魚叉反艦飛彈等,也看得出這些軍售對實質提升台灣國防能力的貢獻,過去所謂「防衛性武器」VS.「攻擊性武器」對台軍售的人為區分,現在也不再有。自1979以來,台美關係在川普當總統時的進展可說是最快之一,但川普個人是不是那麼喜歡台灣,似乎又是另一回事了。難怪有人會這麼認為「台美關係的發展是in spite of Trump不是because of Trump」。

 

至於拜登就是個傳統建制派出身者,長期任職參院,加上八年副總統經歷,使其對國際事務相當熟悉,相信美國盟邦會覺得與拜登交往比與說話霸氣十足的川普要容易得多。但拜登思考也就非常的約定俗成,說好聽點是具備可預測性,不會有太多的不確定,但若要期待他會大開大闔以面對危機,可能還要再想想。

 

對台灣來說,拜登言必稱一中政策、三公報與《台灣關係法》。雖然有主動恭賀蔡總統連任,但他可能在某些問題上會傾向於過去建制派「不要讓台灣成為美中關係的麻煩」的老式看法。現在雖然認同要對中國強硬,但似乎比較是態度,對於美國與中國是在那些層次存在競爭關係,以及這個競爭到底是現實主義的大國利益糾葛,還是具備冷戰色彩的價值對決,可能拜登還是會傾向於前者。

 

但要特別注意的是,拜登首席國安幕僚Jake Sullivan對於台灣以及美中台關係的看法。Jake Sullivan不僅同意台海政策應以維持現狀為主,還主張正是過去美國對中政策的成功才導致台灣可以自這個夾縫中發展出經濟與民主,並進一步說這個成功經驗,可以做為美國在處理其他與中國更複雜關係時的參考。

 

這個論點的複雜(甚至是虛偽),就是把壓制台灣民主的美國一中政策反向詭辯為是帶來台灣民主,是變相為回應建制派所主張具高度約制性一中政策的說詞,不是支持現在大幅鬆綁一中的作為。

 

Jake Sullivan也提到對台海最佳處理應該是不單獨改變現狀承諾的默契,但他並未提到現在是誰在改變現狀,以及當現狀被對方積極改變後要怎處理?是去建構維持這個被改變後的新現狀之默契嗎?這個現狀要如何看待台灣民主發展的內在動力、台灣永續生存的國際交往需要、台灣為防衛自身的新型安全需求等議題?以及如何看待中國對美台的銳實力作為?

 

拜登如果當選,其國安政策似乎會回到過去(但別期待他會回復TPP,因為他主張為中產階級服務的外交政策),還在訴諸一個已經被證明是失敗的過去政策來看待美中關係與印太戰略。

 

台美人須利用大選彰顯自己在美國政壇的存在感

 

台灣對於川普或是拜登不具備發言權,我們只能跟美國民選出來的領袖交往,找到方式合作。因此先前有關川普、拜登誰當選會對台有利的問題並不存在,台灣要面對的是川普總統連任或是拜登當選,台灣需要做出何種調整以因應。但這個問題對於已經是美國公民的台美人就不是這樣了。因為台美人是當事人,有選擇的權利,可以透過選票對總統候選人表達意見。

 

這也意味著台美人在對於川普或是拜登的政策上是具有直接發言的影響力。台灣是美國政策的受眾,最多可以在回應上引導美國的預期,進而影響美國的態度與政策內容,但台美人可以在何為美國利益的主張上堂而皇之與總統候選人陣營交換意見甚至是辯論,藉由論述一個同時結合台灣國益美國利益的美國印太政策,讓台美關係可以更鞏固。

 

此次選舉會有激烈競爭,而在關鍵州的國會選舉更可能會與總統選舉的複合效應,使其變得更為激烈,而位在這些關鍵競爭區的各族群民眾之意見,就對於選舉會有動見觀瞻的效果。如果台美人形成一股重要的意見,對於提升自己在美國主流傳媒與政界的影響力與存在感,同時影響美國對外政策與內部的資源分配,就可能會有新的發展。要達到這個影響不需要大量族群人口,主要是在重要區域形成關鍵的少數力量。要展現存在感,現在會是很好的機會。

 

先掌握既有台美關係的成果並制度化是關鍵

 

面對美國大選的不確定性,最穩當的做法除了與兩邊都要能夠溝通外,另一種作為是讓現在既有的成就可以被制度化,讓這些成果不會因為領導者的更替而消失無蹤。有些成果必須自行政部門的作為上展現,但也有些可以透過國會立法或是國會的某些行動而得。讓既有成果制度化是我們可以努力的方向。

 

相對於美國其他盟邦關係起起伏伏,爭議不斷的感覺,台美關係在川普任內大力發展,固然與美國政府許多友人的努力促成有關,台灣外交部與民間的共同努力也是重要因素。但這也見證了不以領導者個人而轉移的台美關係之韌性、深度、廣度與強度。這個理解是是經營台美關係的關鍵鑰匙。

 

 

 

作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人

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