• 鄭力軒

後亡國感的治理難題


圖片來源:蔡英文臉書



後亡國感時代的來臨


在今年6月6日韓國瑜遭到罷免以及6月7日在48天沒有本土個案之後,日本產經新聞台北支局長矢板明夫曾經斷言蔡英文在韓國瑜以及防疫這兩個帶來高民意支持的動力消失後,會很快面臨嚴肅的政治挑戰。

果不其然,不過兩週的時間裡,蔡英文政府接連爆發健保醫材差額上限以及監察院副院長提名兩項重大爭議。雖然這兩個爭議都很快地暫時落幕,在短期沒有選舉下也不會產生持續性的政治影響,但都一定程度打擊了蔡政府的威信。更重要的是這兩個危機幾乎都是蔡政府自身所造成的危機,不僅屬於主動推出的決策,反彈最力的也是支持者。

這兩個危機顯示出,台灣政局隨著疫情緩解以及罷韓成功已經悄然進入了「後亡國感」時代。簡言之,造成蔡英文第一任中期之後政治支持低迷,形成日本學者小笠原欣幸所指陳的「閉塞感」的諸多因素,在2018年地方選舉大敗後,隨著中國的進逼、韓國瑜的乖張行徑以及香港反送中事件等因素所催動的亡國感得到暫時壓抑。這些因素雖然有部分得到解決,但諸多結構性問題仍然存在,而在亡國感消失後重新浮現。

蔡政府如果還沉浸在選舉壓倒性勝利以及疫情處理得宜所帶來的高支持度之中,未能深刻面對,稍一不慎就很有可能陷入民主化後歷任總統第二任所面臨威信盡失進退失據的處境。在台灣面臨嚴峻外部挑戰的今日,內部治理的閃失都有可能帶來更嚴重的後果。藉此一角討論蔡政府第二任所面臨的內部挑戰。

蔡政權第一任的治理困局

2018年下半年韓國瑜以口號迅速崛起,固然有許多媒體操作的斧鑿痕跡,而之後無力實踐也迅速消退,但所捲起的旋風一定程度來自於蔡英文政府的治理模式問題以及支持者板塊的明顯裂隙。

在2014年到2016年間相繼取得多數地方以及中央執政權後,蔡政府偏好以由官僚或學者提出主張或方案、以中央政府管制為核心的方式推動政策。這個選擇部分來自於蔡英文的偏好,部分來自於台灣中央集權的政府體制。

跟其他國家相比,台灣的中央政府預算規模未必較大,但透過行政管制所涉及的社會經濟層面卻異常地多,從大學的治理、油水電的價格與供給、醫療體系的運作、農業生產的調節、土地規約與發展、勞動規範、地方水利乃至地方從防災到環境事務等等,幾乎都直接面臨中央政府官僚體系的強力管制。

這個施政風格很直接的後果是中央政府承擔了遠超乎其能力的龐大責任,善於處理例行事務的中央政府更頻繁地與民間各部門碰撞,而管制行動牽涉到的各方利益衝突缺少緩衝,也沒有各方利害關係人直接的折衝協商,直接轉變為中央政府的責任。超載的中央政府在面對個領域日趨複雜的變化以及民意更高的要求時,只能以有限的行政手段回應,常常陷入裡外不是人的窘境。弔詭的是,這個體制並沒有隨著民主化削弱,反而隨著政黨競爭而選民習於向中央政府問責而強化。

客觀而言,這個問題從扁馬時代就根深柢固,馬政府在油電雙漲上的失足也是鮮明的例證。但蔡政府除了承襲這個問題外,在第一任所推動的幾項改革也深化了這個危機。而官僚機構單向的行政管制思考無法敏感到政策對民間的複雜衝擊,也缺少了建立足夠緩衝與配套的努力。

最明顯的政治效應便是自營作業者的轉向。韓國瑜的核心支持者中除了傳統藍營支持者以及受到年改衝擊的軍公教外,一個突出的現象就是在自營作業間的相對高支持度。除了對韓國瑜所開支票的期待外,對各項管制所帶來成本的反彈,以及包括軍公教年改消費減少在內所間接帶來收入的減少,直接衝擊了傳統較為支持綠營的自營作業者。

除了管制行動的衝擊外,綠營在政治版圖擴大後所帶來的裂隙,也帶來政治基礎的鬆動。從文青化的文宣風格、以國語為主的公開語言使用到政策優先順序,也可以觀察到蔡與傳統民進黨的差異,這個風格幫助蔡英文成功打入都會區特別是青年選票,帶來中北部政治結構的大翻轉,但也疏離了特別在傳統上基於素樸本土與民主意識的傳統支持者。

在2016年對馬施政以及國家認同的不滿團結了這兩群選民,撐出了民進黨史無前例的政治版圖,然而這個支持板塊對政權期待的分歧,在全面執政後快速爆發。蔡政府沒有及時察覺這個分歧,更無法調和期待上的巨大落差。立基於素樸本土意識的選民未必認同性別與勞動的相關立法、許多抱持進步價值的青年對地方與中央的發展計劃挑戰了進步價值,遇到挑戰後的擺盪又激怒許多年輕支持者打破了自己所建立的形象,壓抑了青年選民的支持、政策的混亂又驅離了對馬政府績效不滿的游離選民,終究帶來2018年的巨大挫敗。

亡國感改變了甚麼

從2018年年底國民黨地方選舉大勝,到2019年年初習近平一國兩制談話,再到2019年年中香港反送中運動的爆發,論者普遍認為催生了台灣民眾的亡國感而成為蔡英文快速翻轉的關鍵。然而,亡國感究竟如何影響選局,尚待更細緻的檢視。

筆者認為亡國感的真正影響,並不是快速增加蔡英文支持度,也未帶來真正藍綠板塊的變動。從民調結果來看,韓國瑜在被提名之初仍具有明顯民調優勢,而蔡英文支持度是漸進的增加,甚至到初選獲勝之際許多民調仍顯示落後的局面。除了韓國瑜荒謬的言行導致選民的疏離外,亡國感真正影響是暫時弭平了前述支持基礎的裂隙。

懷抱進步價值的青年選民面臨公投的巨大挫敗後,轉向以保衛既有成果作為主要政治目標,而在韓國瑜以及國民黨毫不遮掩與中國的複雜關係,又驅動了原先疏離的本土意識選民的強力動員。習慣於砲火隆隆的各方暫時停火免得船被炸沉,甚至也默許了綠營頭人進行各式利益交換與政治結盟。正是在這個基礎上,蔡英文在一年之內快速翻轉甚至取得史無前例的更高選票。

即使在蔡英文2020年得票率高於2016年之下,我們仍然可以在國會選舉中看到幾個前述結構性問題的線索。首先,如同中研院政治研究所鮑彤以及中山大學葉高華所指出,民進黨在南部特別是鄉村地區雖然在一對一選舉制度下席捲所有席次,但得票情況其實已呈現明顯下滑,在很多選區已經出現更為激烈的競爭。相對的,綠營在以往非常吃力的的中北部都會區則呈現持續上升的格局。

第二,在不分區選票上,年輕選民大量轉向時代力量以及基進黨等選擇,即使在區域立委上,也已經可以看到在許多選區小黨足以影響選舉成敗的格局,顯示出相較於2016年選民的支持已有諸多保留。

後亡國感的來臨

如果前述的分析屬實,那麼正式進入後亡國感時期的蔡政府,將會重新面臨第一任的幾個挑戰。疫情的爆發與台灣的亮眼表現帶給蔡政府空前的政治支持,某個意義來說也延後了後亡國感時期的到來。而中央政府強力的管制手段恰恰是台灣疫情應對得宜的重要基礎。健保署透過健保資料與出入境勾稽嚴格控制了境外病例的移入,並形成嚴密的疫情監測系統;而經濟部也以徵用的方式徹底管制口罩的生產與分配。

另一方面,罷韓案的進行也不斷提醒選民韓如當選的嚴重後果。然而隨著這兩件事的落幕,蔡政府諸多政策目的與手段的合理性,以及綠營支持者基於亡國感所容忍的各項操作,勢必重新浮上檯面。健保醫材案以及黃健庭任命案所引爆的爭議就與這氛圍密不可分來說。

醫材差額價格上限管制是否合理,可以有很多討論空間,但由健保署單向以行政管制方式推動的結果,在沒有顧及現場衝擊情況下,造成被管制對象,也就是醫界的激烈反彈,幾乎注定了政策的失敗。而黃健庭是否有治績可受公評,但當任命案明顯延續去年一連串「拔椿」式的利益交換邏輯,而無法提出一個具理念基礎的辯護,黃在美麗灣案以及過往的司法案件上面的紀錄就成為傳統基本盤與年輕選民無法容忍的瑕疵,在亡國感已然消退後,都不願意輕率接受這個已拔椿為目標的任命案。

儘管筆者不認為這兩個案件會快速削弱蔡政府的政治支持,但蔡政府應當將這兩個政治行動的挫敗視為警鐘,不應以暫時的停損為自滿,以開放的態度深刻檢視既有施政的問題。否則的話,過去歷任總統第二任的困局可為殷鑑。




作者為政治大學社會系副教授



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