罷免韓國瑜─防衛民主的新典範

Monday, June 1, 2020

圖片來源:美聯社/達志影像

 

 

罷免並不是與選舉對稱共存的權利,罷免制度的出現遠早於選舉制度。早在兩千五百年前的雅典,便有稱為Ostracism的制度。雅典公民在約定的時候來到投票所,檢起事先準備好的陶片,在上面寫下他認為有害雅典的政治人物名字,不記名投入木桶。統計之後若某名字超過一定門檻,這個人必須離開城邦,但沒有其他懲罰,等同解除此人原本在雅典參與公共事務的職務。這個「陶片放逐制」隨著雅典民主的結束而結束。

 

到了中世紀,各國由國王統治,人民除了造反不可能換國王,貴族與國王的手下當然也不是經由選舉產生。於是英明的國王給予人民罷免護民官的權利,成為人民監督國王左右手的制度,相當民主也相當有效。在貴族統治沒有選舉的時代,罷免是彰顯其民主價值十分進步的機制。但演進到現代的民主理論,定期改選取代了罷免制度,成為淘汰不適任政治人物最重要的機制。在全面的考量下,罷免權往往被嚴格限制,甚至取消。

 

過於容易發動的罷免機制不合乎現代民主選舉的原理顯而易見,就連大力呼籲制定罷免美國國會議員機制的美國憲法學者Timothy Zick,也清楚罷免泛濫的問題,訂出了超極嚴苛的門檻,要求要有25%選民簽名連署(我們現行的選罷法是10%)與超級多數同意罷免(即超過2/3,我們是1/4)。這種罷免法有等於沒有,幾乎可斷定不可能成功。然而什麼是合理的罷免門檻?理論上就沒有答案,門檻太高,形同無效;門檻太低又會造成少數否決多數。最公平的做法是一旦罷免成案,就辦理重新競選,但這又違反了定期改選的約定。種種互相矛盾的理由,至今沒一個公認的理論來計算罷免門檻。

 

相反的,定期改選則是廣被接受的民主原則。任期保障可以讓公職人員一旦當選,不為短期的選民利益所綁架。美國最高法院曾以州不得擅自改變聯邦參議員任期為由,終止依州法正在進行中罷免參議員的連署。另一方面,選民投票也負有承擔後果的責任,不能為了好玩、出一口氣,選了再說,甚至「換人做看看」看似給予挑戰者幾會,實則帶著惰於深入研究候選人資格的賭徒性格。有多少選民就是用這些不負責的心態投下韓國瑜的?

 

話雖如此,誰要為選韓國瑜付出代價?以罷免做為救濟的手段正當嗎?我們怎麼看韓國瑜的罷免案?先從我們罷免法的修法說起。

 

國民黨在2014年以立院多數強行通過《兩岸服貿協議》引發憤怒的學生佔領立法院。之後民間發起罷免立法委員的「割闌尾(藍委)」活動,鎖定長年為國民黨護航的立委。以網路票選三位最討厭的立法委員開刀,其中林鴻池、吳育昇未達第二階段門檻,罷免失敗;蔡正元則進入最後罷免投票,但投票率仍以遠低於當時選罷法的1/2門檻而失敗。

 

在國民黨的亂政中,「割闌尾」活動取得了正當性,但也註定失敗。選罷法的高門檻成為眾矢之的,情緒之中,罷免權在現代民主政治中的角色完全沒有被分析,只習慣性的背誦孫文學說,把選舉和罷免視為對稱的人民基本權利。隨著綠營2016重返執政,降低公投與罷免門檻遂成為選民的期待,而新政府回應這個期待,與其說是實踐政治改革的承諾,不如說是滿足民粹的情緒勒索,不敢攖其鋒,只好半推半就降低了公投與罷免門檻。

 

方便發動公投的惡果在2018年底的地方選中呈現,保守力量全面反撲。更早一年,在2017年底黃國昌的罷免案中,那個時代力量強力反對,但民進黨堅持而勉強保留下來的1/4門檻,卻成了保住時代力量黃國昌這一席的救命丹,非常諷刺。

 

在黃國昌罷免案的活種期間,筆者曾以〈黃國昌這一仗充滿了卡夫卡式的荒謬〉一文投書,雖挖苦了黃委員,但反對這個罷免案。不到三年,罷免烽火再起,這次是要罷免高雄市長韓國瑜,筆者於此再度為文,卻要來推罷免韓國瑜一把。這相反的態度不是藍綠造成的雙重標準,而是罷免立法委員黃國昌和罷免高雄市長韓國瑜是完全不同的概念。兩人職務不同,適用的理論也不同。

 

上述一文原標題是「罷免國會議員的荒謬劇」,聚焦在國會議員。制度賦予國會議員與地方首長的職權截然不同,所衍生的罷免理由與門檻應該也有所不同。國會議員是以全國性事務為主職,有時為了全國利益必須犧牲地方利益,這可能立刻引發選區反彈,但不代表在國會失職。地方首長則以地方事務為主職,若整個城市反對一個市長,幾乎可以篤定這個市長不適任,等同於中世紀搞得天怒人怨的護民官,市民發動罷免是合理的政治手段。

 

此外議會是多數決,單一議員失能造成立即危險的機會較小;首長則有獨斷的行政權,一旦失控,容易引發立即的危險或無法挽回的錯誤施政。簡單講,國會議員的罷免門檻宜高,以免被地方利益綁架;而地方首長罷免門檻則不宜太高,保持有發動的可能,以防首長獨斷。可惜我國的選罷法忽略這個基本的差異,所有公職人員一視同仁,沒有區隔,適用一樣的罷免門檻。

 

以美國為例,當年制憲會議經過冗長的辯論,廢除罷免國會議員的機制,當年的論點至今仍為多數西方政治學者所接受,但對地方政府的官員罷免,雖不被主流政治學者鼓勵,所定門檻不低(但絕大多數仍遠低於我國罷免門檻),必要時為之並不新鮮。從州長、市長、法官、警長,大大小小的民選公職人員罷免案不計其數。根據「選票統計組織(Ballotpedia)」統計,2019年有151個罷免案,其中66案成功舉行罷免投票,投票結果34個官員被罷免,成功率達52%,之前兩年的成功率更高,分別為63%與57%。

 

市長的罷免案這十年更是呈倍數增加,由本世紀初每年兩、三案,躍升到近十年每年超過四、五十案,其中不乏大都市,如舊金山、洛杉磯、底特律的市長都曾被罷免案搞到寢食難安。上星期拉斯維加斯市長因防疫爭議,也加入等待被罷免的俱樂部。許多人將這個現象歸咎於茶黨十年前的崛起,但無法解釋被罷免官員的政黨比例分布並無差別。美國市長聯誼會主席Tom Cochran 稱之為「罷免狂熱」(Recall Fever),他還特地製了一個影片分送給全國市長,各訴他們要好自為之,人民隨時會發動攻勢,從背後打槍。雖非正統,但罷免權毋寧是地方議會失能後,對市長的直接監督。

 

回到我國,「割闌尾」活動引發的選罷法修法,是以罷免國會議員做為假想目標,並不是行政首長,民進黨才會妥協後以10%連署與1/4門檻為底線。以這兩道門檻來看守國會議員罷免似乎太低,讓黃國昌只因同婚單一議題被反同團體糟蹋,虛驚一場,浪費這些資源並無正當性。但以此相同的門檻對付胡搞的地方首長似乎又太高,以至於能力和討厭度與韓國瑜不相上下的台北市長柯文哲,仍然毫無顧忌地做他的大頭夢,而選民卻無可奈何,繼續忍受他胡言亂語。

 

若不是政治人物有難以想像的爭議,以現有門檻要罷免成功比其實登天還難。當年黃國昌的罷免案雖遠不如他自己所願,反對票超過贊成票,但贊成罷免只得到19%,離1/4還有一段距離,而蔡正元的罷免結果,就算以現行門檻,也無法越過。罷韓團體能走到今天,成功收集三、四十萬份有效連署的簽名並不容易,是他們的毅力與超高的組織與動員能力的辛苦結果。最後要在6月6日舉行一個例外的地方選舉,在幾小時內在聚集近58萬票更是不容易。美國固然有不少市長被罷免,但尚未出現超過百萬人的市長被罷免過。

 

另一方面,韓國瑜的品格與能力已不值辯護,然而對筆者而言,韓國瑜最該被罷免的原因,是他對公民依法行使罷免權的態度,與高雄市政府辦理選務時球員兼裁判,小動作不斷,實已達到妨礙選舉的地步。對選罷法的看法是公民的自由;但官員有行政中立的責任,惡法亦法,只有依法行政一途。對照當初黃國昌被罷免案搞到灰頭土臉,顏面盡失,但也沒有破壞選舉,還鼓勵選民去投票。這樣的韓國瑜一旦過關,受不得再罷免保護,豈有自我節制的可能?

 

筆者並不贊成這部選罷法,也不認為罷免是對付反民主的解藥,但既然賦予罷免權,就是極端情況時的防衛武器,而韓國瑜就是這種極端。罷免一旦發動,就要成功,這才是對民主最小的損害。若罷韓如願成功,高雄將寫入歷史,成為台灣乃至於世界民主國家防衛民主的新典範,萬萬不能功虧一簣。

 

 

 

作者為美國伊利諾州立大學教授

 

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