內閣微調,穩定之外還能突破嗎?

Thursday, May 21, 2020

圖片來源:蔡英文臉書

 

 

蔡英文總統在520後展開了府院會黨完全整合的第二任期。蘇貞昌院長在防疫繳出漂亮成績單之後,續任蔡總統第二任期的首任閣揆,大多數的部會首長也都獲得留任,內閣改組的幅度相當小,透露出疫情當下,尋求穩定地將疫情落底的企圖,也透露出蔡總統力求將這一波民意高檔的士氣,延續到2022年的基層選舉。

 

在這一波人事佈局的背景,是上半年蘇內閣極為優異的防疫表現。因為順利防堵疫情擴散,甚至將防疫的能量延伸到外交場域,開拓出台美關係的新高峰,也替台灣累積豐沛且正向的國際聲量。在這樣的背景下,蔡總統和蘇內閣的聲望在就職前達到高峰。

 

也因為對內防疫有成,對開創新高,因此人事佈局上也以「穩中再突破」為目標。在此基礎上,觀察第二任期的府院會黨佈局,有限的人事異動中透露了幾個訊息:對內穩定延續、對外尋求突破、兩岸不刺激北京、強幹新枝拔擢新秀。

 

在對內穩定延續的基調下,內閣佈局可以說是在極為有限的異動下完成。在12個核心部會中,只有異動了文化部(原客委會主委李永得接任)、科技部(原科技政策政務委員吳政忠接任)兩個部,而且都是「內轉」,其餘10個部的部長都獲得了留任。而在其他的委員會以及院、處、署和政務委員的部分,有調整的也只有五個,其中只有政務委員黃致達是新任,其餘也都是「內升」或「內轉」。

 

換言之,整個行政院只有微幅異動,說不上是內閣改組。如此微幅的調整,意味著蘇內閣2.0版,將延續第一任的執政基調,尤其是疫情尚未徹底結束,正在進行的紓困方案以及即將上路的經濟振興,也確實不宜在現在更換對應的部門人事。等到疫情正式結束,紓困與經濟振興達標,才會是下一階段內閣改組較佳的時間點。屆時衛福部長陳時中是在行政院異動?還是搭配2022年基層選舉轉換跑道?也是一個令人矚目的議題。

 

對外尋求突破的部分,從行政院以外,國安、駐外、以及總統府的人事來看,則是有了較大規模的調整。總統府的部分包括國安會秘書長顧立雄、總統秘書長蘇嘉全、總統府發言人Kolas Yotaka;兩岸與外交則是異動了海基會董事長李大維、台美事務委員會楊珍妮等,皆為新任。

 

按當前我國憲法運作的精神和慣例,兩岸、外交、國防事務,是由總統直接操刀,從這幾個領域有關的人事調整來看,異動幅度遠大於內閣微幅的調整,而且可以說只是第一波,相信會有更多後續的動作,例如幾乎確定陳菊轉任監察院長、蕭美琴轉任駐美代表,另外像是國安諮詢委員、駐外大使與代表等,也必然會有一波調整。

 

國安會秘書長由顧立雄出任,大概是這一波政府人事異動中最吸睛的一塊。顧立雄不具有傳統外交、國防、兩岸的背景,專長在經濟、金融等領域。在顧立雄出線以後,諸多評論認為經濟安全取代兩岸與國防安全,代表蔡英文總統對國家安全的擴大詮釋。

 

事實上,經濟安全本來就屬非傳統安全的領域,在美中貿易戰開打以後,全球在經濟鏈與產業的分工上進入了洗牌的階段。再隨著今年新冠病毒疫情的衝擊,隨之而來的必然是大規模的經濟蕭條,全球經濟看壞的趨勢下,將顧立雄從金管會拉到國安會,可以看出蔡英文總統因應後續經濟壓力,進行「超前部署」的意圖。

 

在兩岸的部分,人事安排穩中帶變,不刺激北京。兩岸主管部門可以分成決策與執行來看。就決策單位而言,陸委會仍由陳明通執掌,包括副主委在內都未更動。但執行單位海基會,卻有了人事上的異動,由李大維接替張小月。由於海基會是處理兩岸的事務單位,在決策單位不動的情況下,海基會的異動實質上影響不大。

 

儘管如此,李大維歷練豐富,也都曾經受藍綠兩黨的重用,獨派甚至形容為「老藍男」,可見其同時具有彈性與沉穩的特質。陸委會不動,海基會調整,是蔡英文總統無意刺激北京的安排,也或許可以將蔡總統對後續的兩岸關係解讀為「政策路線穩定延續、具體事務尋求突破」的一個佈局。

 

最後是強幹新枝拔擢新秀。內閣的核心部會、正副院長均留用,防疫大將陳時中也未更動職務,在極高的民意支持下,是強幹的表現。但若干的新枝與新秀則可以觀察。除了顧立雄之外,另一個亮點的人事安排,就是行政院發言人啟用了院長室簡任秘書丁怡銘,以及補充了黃至達擔任政務委員。

 

這兩位都市政治新秀,也是內閣中少數年紀未超過50歲的閣員。丁怡銘從民進黨基層一路做起,在防疫過程因為「一粒卡臣」打響防疫文宣的名號,受到蘇院長賞識。黃致達則是幕僚起家,擔任過行政院參議、副院長室、院長室主任,可以說嫻熟行政業務。丁怡銘與黃致達這兩位後起之秀,都有深厚的政黨基礎,在相當有限的人事調整中,就顯得格外注目,也象徵民進黨持續拔擢新秀的傳統。

 

最後,總體而言,在內閣名單底定之後,坊間對於閣員的性別比例、年齡老化等,提出了質疑與批評。在性別的部分,內閣微調後,只剩下勞動部許銘春、公平會黃美瑛、促轉會楊翠、台美事務委員會楊珍妮四位女性,比例創下歷史新低,甚至更低於威權時期的狀態。

 

性別平權是後物質主義的核心議題之一,成熟的民主國家,莫不追求勞動、參政、甚至家務等相關議題上的兩性平等。有許多民主表現極佳的國家,不僅政府首長為女性,內閣比例也都有一定的水準,例如加拿大、芬蘭的內閣組成,女性都超過五成。

 

台灣民主化以後,也一路追求女性在參政上的具體保障,也繳出了漂亮的成績單。以國會組成來說,女性議員在第八屆(2012年)佔33.6%、第九屆(2016年)佔38.05%,今年第十屆立委,女性佔比更突破四成,達到41.59%。總統蔡英文也是女性的國家領導人。在縣市首長方面,也有七席的地方首長為女性,佔31.8%。

 

各項數據來看,女性在政治上的表現,透過民選的機制都證明了其支持度並不亞於男性。然而,經由政務任命的內閣,在這一波人事調整後,女性的閣員降到5%以下,招致民間相關團體爭相指責。在選用人才上,固然應量才適所,但選才的同時,若能一併考量性別平衡,對於追求人權價值持續進步的台灣來說,也是一項重要的指標。

 

最後來看年齡老化的議題。這一波內閣微調後,48位一級閣員的平均年齡來到62歲,45歲以下只有一位。這和2016年蔡英文首任總統後的林全內閣幾乎一致。事實上,過去幾屆內閣的平均年齡,也大多落在60歲出頭。意味著內閣老化並非是這次的問題,而是一直以來未能解決的困境。

 

但相反的,在立法院的部分,2016年立法委員平均年齡是49歲,2020年則是53歲,都遠低於閣員的年齡。縣市首長的部分,2014年和2018年的縣市首長平均年齡皆為55歲,也低於閣員超過60歲的平均值。如果我們看蔡總統和朝野政黨都主張修憲,下修投票年齡到18歲,意味著讓政治參與年輕化,那麼內閣組成的持續老化,也就格外諷刺了。

 

年齡、性別都出現了弔詭的現象,那就是政府一方面持續追求性別的平權和參政的年輕化,甚至當作施政的目標。而經由民選的國會議員、地方首長,也都證實了選民對於女性立委、女性首長、年輕立委、年輕首長,她(他)們問政能力的支持。但經由政務任命的內閣官員,卻呈現嚴重的性別失衡,和最初的執政目標與民意趨勢出現矛盾。這個矛盾會延續多久?或許當疫情徹底結束,或是因應2022年基層選舉而引發內閣再次改組時,是一個值得觀察的指標。

 

總之,蔡英文總統和蘇貞昌內閣,在817萬票、加上將近七成滿意度,雙雙破紀錄的正當性下,展開了蔡總統的第二任期。新的內閣調整幅度極低,在延續過往施政的路線上,要如何達成經濟振興、內政與憲政深化民主改革、穩定兩岸關係、突破台灣外交困境,是520後全體國民的期待。

 

 

 

作者為東海大學政治學系教授,亞洲政經與和平交流協會理事長

 

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