與其在意立委資格之存續,更應關切代議權能的運作!

Monday, May 18, 2020

圖片來源:傅崐萁_Jinn0125_維基共享資源(CC 0)

 

花蓮選出的立委傅崐萁於1997、1998年間涉炒作凱聚、昱成、長億和華隆公司股票案,被檢方於1998年依違反證交法等罪嫌起訴。該案一審判刑6年、二審改判4年,全案至2013年更二審時已纏訟13年,符合速審法「審理超過8年」可減刑規定,僅判刑3年。

 

歷經最高法院三度發回更審,高等法院於去年2月20日以被告自行及以他人名義,共同連續對凱聚、昱成、長億及華隆等公司股票為操縱行為,對證券金融市場交易秩序構成危害,也損及一般投資大眾權益,判決有期徒刑2年10個月。被告傅崐萁上訴後,最高法院於今年5月14駁回上訴定讞。台北地檢署已囑託花蓮地檢署代為執行發監。

 

傅崐萁須入監服刑但仍保有立法委員資格,花蓮選區也無需辦理缺額補選。傅委員除不能到立法院親身執行立委職權外,仍可請領薪俸,辦公室也照常運作,出獄後還能回到立法院完成其剩餘任期。這判決引發大眾非議,除質疑他在監如何行使立法委員職務,更擔心因其有權監督矯正機關,令監所管理人員不敢將他當作一般受刑人看待。

 

論者更以前民進黨籍立委李文忠因選舉期間指控對手賄選被判刑8個月、褫奪公權3年為例,質疑司法不公。甚至批評司法胡作非為、偏袒特定政黨。就像當年顏清標、邱毅在擔任立委期間遭到判刑定讞,卻未被宣判褫奪公權,服刑期間薪水照領,期滿繼續到立院上班。

 

筆者認為評論司法案件時應該根據事實與法制,持平而論。既然期待職掌司法天平的法官必須竭力探究真相、公允執法、中立獨立、其心如秤。論者也當以此自許、引為標準。傅崐萁案之所以引發爭論,爭點不在於判決為何無同時宣告褫奪公權,而是當立委服刑造成選區人民在立法院無人代理時,代議民主制度該如何運作下去?對被告個人,是否應該在主刑之外附帶宣告從刑,這是刑法範疇的問題。對於立法委員因案入監無法執行職務時,涉及立法委員身份保障與選民權益等問題。應在憲法層次依照權力分立制衡與公民代議法理,思考解套方法。

 

褫奪公權制度與立法委員代議職權之行使

 

法院未宣告褫奪公權,是否是獨厚傅崐萁委員?欲明其故,應先釐清何謂刑法之褫奪公權制度。

 

刑法規定之刑罰分為主刑與從刑。主刑包括生命刑、自由刑與財產刑。同時被宣判從刑者,被褫奪為公務員與為公職候選人之資格。根據刑法第37條,宣告死刑或無期徒刑者,同時宣告褫奪公權終身;而宣告一年以上有期徒刑,則由法官依犯罪之性質予以裁量,若認為有褫奪公權之必要者,得宣告一年以上十年以下褫奪公權。

 

依照現行法制,法官判決必須附帶宣告褫奪公權者由立法明文列舉。除前述刑法第37條第1項宣告死刑與無期徒刑者,尚有依《公民投票法》第46條第3項,涉犯妨害公民投票等罪被宣告有期徒刑者,併宣告褫奪公權;依照《公職人員選舉罷免法》第113條第3項,涉犯妨礙選舉罷免之罪或刑法分則第六章之妨害投票罪而被宣告有期徒刑者;依據《貪污治罪條例》第17條,凡涉及貪污治罪條例之罪,被宣告有期徒刑者,凡此法官均須依法宣告褫奪公權。惟在決定褫奪期間長短時,法官有其裁量空間。

 

至於依照其他刑法或刑事特別法,判決徒刑超過一年者,依刑法第37條第2項,法官依犯罪之性質判斷有必要時,可宣告一年以上十年以下褫奪公權。是否適用第37條第2項,法官有自由裁量之權。

 

又根據第37條第2項之規範意旨,係因立法者鑑於公權之行使,與公眾之福祉攸關。為期行使公權之人具備高尚節操,避免危害他人權益與公共利益,故限制犯罪人服公職之能力。是以所謂有褫奪公權必要之「犯罪性質」,乃視所犯之罪與被褫奪之公權間有無關連而定。也會考慮被告在犯罪時是否有公職,或是是否利用公務員身分而犯罪等因素。

 

證諸前述《貪污治罪條例》、《公職人員選舉罷免法》與《公民投票法》要求對受徒刑以上宣告者必須褫奪公權,均為預防受刑人服刑後,仍有機會繼續危害公權行使與政府運作。

 

褫奪公權制度除限制被宣告者之參政與服公職權,尚包括限制其結社權(如《漁會法》第17條)、應公職考試權(《公務人員考試法》第12條)、工作權(《公證法》第26條與第33條)、財產權(《替代役實施條例》第36-37條)以及人格權(《獎章條例》第1條)等,對憲法保障之個人權利影響甚大,法院判決時除需有法律明文依據,且須符合比例原則。因此需要法官知所節制,切勿濫用。

 

回顧傅崐萁炒股案歷審判決中,一審認為被告違反《證券交易法》,無視股票集中交易市場其他合法投資人之權益,擾亂股票集中交易市場之秩序,進而為隱匿其炒作股票所得而洗錢。法官依其犯罪性質,宣告褫奪公權四年。地院特別引用台灣高等法院89年度上訴字第1787號之國產汽車炒股案判決作為先例。被告傅崐萁上訴後,高院四次判決均未再宣告褫奪公權。為何有此差別?筆者猜想是與被告在2002年2月到2018年12月間有民選職務在身相關。無論根據立法委員不受逮捕特權之規定或尊重民選縣長職務之行使,法官在決定是否宣佈從刑時,難免會躊躇猶疑。

 

憲法增修條文第4條第6項明訂:「立法委員,除現行犯外,在會期中非經立法院許可,不得逮捕或拘禁。」此規定源於憲政之母、議會鼻祖的英國。各國憲法中也有類似規定。目的在於防止司法機關對於國會議員濫行裁判,再由行政機關逮捕拘禁,以致妨礙議員出席議會,進而影響立法權運作。其真正意義在於尊重議會權能,非謂議員有個人特權,可以作奸犯科不受約制。

 

此特權並非免責特權,若經國會同意後,即可對判刑確定的議員逮捕拘禁。考慮議員係代表選區人民行使職權,國會決議許可逮捕拘禁時亦應慎重,避免侵害少數反對派議員個人人身自由。又此特權並非議員個人私權,所以不能拋棄。至於地方民意代表之不受逮捕特權, 則由《地方制度法》第51條明文規定。

 

立法委員因被宣告褫奪公權而喪失立法委員資格者,不乏其例。立委周伯倫因榮星案,被台灣高等法院以《貪污治罪條例》圖利罪於2003年1月有期徒刑6年、褫奪公權4年定讞,喪失立委資格。高志鵬委員因最高法院於2018年12月駁回其上訴定讞,被依《貪污治罪條例》判刑4年6個月,褫奪公權4年。自判決確定之日起,被內政部註銷立法委員名籍。中選會並於2019年3月16日在原選區三重市由辦理補選。

 

立委顏清標在1999年擔任台中縣議長期間,喝花酒報公帳達一千八百餘萬元。2011年台中高分院更四審宣判,依公務員利用職務詐取財物罪,判處顏清標3年6個月、裭奪公權3年。最高法院於2012年11月28日判決定讞後,褫奪公權立即發生效力。原選區於2013年1月26日辦理立法委員補選,由其長子顏寬恒當選。周、高、顏三位委員均因涉《貪污治罪條例》之犯行,且刑期超過1年, 因此法官依據同法第17條規定,必須宣告褫奪公權。又因高、顏兩位委員為單一選區制選出之立委,因此必須依法辦理補選。

 

立委邱毅因率眾包圍及指揮貨車衝撞高雄地方法院,經台灣高等法院高雄分院於2006年依刑法首謀聚眾妨害公務罪判決有罪。最高法院在2007年3月駁回上訴,邱毅被判處1年2個月有期徒刑,未被褫奪公權。入獄仍保有立法委員身分。此判決一來刑度較輕,涉犯也非必須判處褫奪公權之罪名。邱委員代表的選區當時也非單一選區,對選區選民利益影響不大。

 

真正爭議不在於處罰妥當性,而是在於代議民主的正當性

 

顏清標委員曾於2008年6月26日遭最高法院依非法持有槍械罪判刑3年6個月,判決未同時宣告褫奪公權,顏委員入獄時仍保有立委資格,2009年5月假釋出獄後仍可繼續行使職權,並連選連任2012第八屆立法委員。在2008年時立委選制已採單一選區,顏委員入獄服刑後,形同在2008年到2009年近兩會期間,無人可代表臺中市第二選舉區選民在立法院行使職權。依筆者之見,未對受徒刑告之立法委員併科從刑,宣告褫奪公權的真正爭議不在處罰的妥當性,而是在於損害代議民主的正當性。

 

因此,論者面對法院未對傅崐萁委員宣告褫奪公權,就法論法唯一能質疑是「……本院審酌被告所犯之罪,並無宣告褫奪公權之特別規定,且衡量褫奪公權與犯人再社會化關係,而其犯罪性質,尚無宣告褫奪公權之必要,公訴人求處宣告被告傅崐萁褫奪公權,核無必要」等語。

 

考慮高等法院四次判決皆未宣告褫奪公權,顯然法官對被告犯罪性質與公權的關連性認定皆採限縮觀點。忽略被告因有立委身份,較諸平民更容易以權牟利。只是若非判決明顯違反法令,判決仍應受到尊重。

 

筆者同意褫奪公權因影響更生人之工作權、人格權、財產權、結社權、應考試權、服公職權、參政權等基本權利甚鉅。立法上應盡量限制其適用,法官裁判時也應多加節制。筆者也理解事涉民意代表,法官理應尊重立法機關權威以及代議士與選民委任的關係。避免濫行宣告褫奪公權,致損害權力分立原則與代議民主。

 

對於立法委員因案服刑而無法執行職務的處理方式

 

令人扼腕處在傅崐萁委員入監服刑後,將有多會期無法代表選民行使立法與監督國政之權。依《立法委員職權行使法》,委員必須每個會期親自向立法院報到並出席會議。且尚須履行審查議案、聽取行政機關報告與質詢、行使人事同意權、處理覆議案與不信任案、提出彈劾案與罷免案、審查行政命令與請願文書、出席各種會議等諸多職責。實難想像一位必須在監服刑長達兩年十個月的在職立委,如何能善盡職責,不負選民之付託?

 

因法院未宣告褫奪公權,內政部民政司無法註銷名籍,中選會無從依法在原選區進行補選。影響最大為花蓮選民的權益。我認為最佳解套方式是由傅委員自行請辭,以示對選民與立法院同僚負責。2003年1月30日周伯倫委員於判決定讞後立即致函立法院辭去職務。民進黨籍立委王兆釧任內因涉及刑案遠離台灣也於1999年11月22日辭職。前親民黨不分區立委劉松藩涉及共同背信罪,被台中高分院判處4年徒刑定讞後,人在美國的劉松藩即以書面辭去立委,遺缺由親民黨依序遞補。周、王、劉三人雖涉不法,卻願以辭職表示負責,不失政治人物應有之磊落。

 

只是涉及選民權益與立法權之運作,不能單靠立法委員本人的自覺自省,尚須由法律就立法委員因故在一定期間內無法行使職權者,明訂解職要件。筆者認為《立法委員職權行使法》無類似《地方制度法》第79條之規定,為明顯之立法疏漏。立法院應修法增訂受有期徒刑以上刑之判決確定,而未受緩刑之宣告、未執行易科罰金或不得易服社會勞動者,由立法院查明後報請內政部解除其職權。同時增訂未能依據《立法委員職權行使法》第 2 條,親自報到並出席會議者,期間長達一會期者,由立法院查明後報請內政部解除其職權。

 

此外針對經常不行使職權或怠忽職責者,立法院也應修定《立法委員行為法》明訂其要件,停發歲費及公費,以杜絕不行使職權卻能領取薪俸的劣行。

 

真正能淘汰不良民代者是選民自己

 

縱有司法追訴、國會自律等諸般措施,真正能淘汰不良民代,確保台灣代議民主正常運作的還是選民自身。回顧台中第二選區選出的唯一立法委員,兩度因案入監服刑致使無法履行選民托付之職權。然而這位委員卻無內疚,出獄後照常參選,竟也連任成功。

 

就算後來因他案再度入獄且被宣告褫奪公權而須去職,猶推出兒子參加補選成功。遞補任期屆滿後連選連任,蔚為台灣自治史上奇觀。傅委員在2019年競選時,國民黨花蓮縣黨部即提醒選民「傅崐萁有案在身」,唯花蓮選民似乎毫不在意,依然使其勝出。於今,不知花蓮選民是否有所託非人的感嘆?

 

任何民主社會都可能受累於不良民代,唯成熟健全的民主國家才有糾錯汰除的機制。傅案提醒國人,台灣的代議民主仍需持續改進。除強化立法外,更有賴選民認真監督。畢竟身為國家主人的選民, 不該被政治人物施加小恩小惠綁架。

 

 

 

作者為英國倫敦大學法學博士,輔仁大學學士後法律學系專任助理教授,主要領域為憲法與國際法,台灣國際法學會理事,長年關切人權議題。

 

 

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