• 宋承恩

失焦的參與和說不出口的想望


圖片來源:達志影像/路透社



美國國務卿龐佩奧(Mike Pompeo)5月6日在國務院針對武漢病毒的疫情發表完整聲明,強調中國持續的不合作,無法成為國際社群可靠的夥伴(a reliable partner),並不只是針對過去究責的問題,更是當下如何拯救人命的問題。話峰一轉,龐佩奧呼籲世界各國支持台灣以觀察員身分參與即將舉行的世界衛生大會(WHA)「及其他的聯合國機制」(other relevant United Nations venues);也呼籲世衛秘書長譚德塞(Tedros Adhanom Ghebreyesus)發邀請函給台灣,因為「他有權如此做」。


龐佩奧這番話,被美國《華爾街日報》在世界衛生組織(WHO)例行記者會上拿來詢問譚德塞,是否將邀請台灣以觀察員身份參加?譚德塞立即指派WHO法律顧問華爾頓(Derek Walton)代答。華爾頓重申日前WHO法律顧問索羅門(Steven Solomon)的聲明,認為台灣是否與會,是WHO會員國的決定,不是WHO祕書處可以決定的;WHO不是處理地緣政治的場域;WHO的職責是以有證據支持的科學為基礎,維護全球人類的健康與使用醫療的權利;WHO應該在會員國所立下的規則與政策下,嚴守中立性(neutrality),不偏不倚(impartiality)。


一遇到台灣問題,立刻由法律顧問統一處理,顯然WHO已經是有備而來,其聲明也都是經過審慎考慮的。由疫情爆發之後所經過眾多爭議,包括WHO在初期不論就接受人傳人的可能性、要求中國透明申報疫情、及時預警其他國家、派遣專家團隊是否為中國粉飾太平、宣佈「國際關注公共衛生緊急事件」(public health emergency of international concern,PHEIC)的時機、美國片面停止對 WHO 的一切經費支付等,WHO是否過度偏向中國,處處顧及中國利益,無疑將WHO初期處理疫情是否妥適,推上國際政治檯面。而台灣,也因為緊咬於去年底即已使用電子郵件對 WHO發出人傳人的示警,捲入此一爭議。台灣參與WHO的議題,在2020年之後也遭遇與過往不同的局面。


新局面的禍福相倚


向來,台灣參與國際組織的議題,不論議題來源與政治情勢如何,向來都是決策各國與國際會議上的邊陲問題。在眾多區域性漁業管理公約的協商中,即使各方很早就台灣的加入,有大致的共識,但對於名稱、權利義務、地位、簽署或加入方式等具體安排,都是被放在議程的最後,無一例外。


國際上主事者其實對於中國與台灣之間的種種爭議,相當了解,也深知此一議題談妥之不易,以及政治上的爆炸性,而將最難的放在最後。長久以來,台灣議題成為國際議程上的邊陲問題;台灣由於是國際孤立,總是必須千拜託萬拜託,尋求友邦與同盟國家的支持。2003年沙祖康在世衛會場外對記者「誰理你們!」的咆哮,殘酷的描繪出此一政治現實。


但2020年,由於中國處理疫情導致全球大流行,世界上沒有一個人不受隨之而來的社會封鎖與經濟停擺遭受損失,干犯國際眾怒,情勢與以往出現巨大的不同。


改變的主要層面,第一是國際組織的其實並不具有理想上的中立性與專業性:由於人事與財源的體制性弱點,使它們先天性的易受政治影響與大國操控。這並不是新鮮事,但中國對聯合國體制,包括WHO的入侵,所引起的國際不安,與以往仍然不同:由於中國的極權體制、對異議的不容忍、對任何議題都帶有擴張其勢力的政治目的,處處與聯合國強調合作與尊重人權的價值打架。


中國在國際間的種種作為:不停的發動宣傳洗腦以謊言抹滅事實、動輒以戰狼式外交發言的罵街、威脅經濟制裁與消費者抵制、發動在地協力者擾亂當地社會秩序等,沒有下限的給國際社會帶來驚奇。龐佩奧所說的「找尋可靠的夥伴」,其實在說的是,沒有人可以想像中國在經歷SARS的教訓後,又重蹈覆轍;沒有人想得到在當前全球疫情下,中國以出口不合格的口罩與防護裝備聲稱幫助各國。而中國對WHO的種種入侵,與譚德塞等世衛官員的曲意醜態,隨同疫情的肆虐,在世人眼前展開。


第二個主要層面,是台灣參與議題與全球抗疫的連結,所造成的極端反差。台灣參與問題,因為涉及是否承認台灣為獨立於中國的國家,以及國際社會是否繼續因為不想惹怒中國而對排除台灣視而不見,徹頭徹尾就是高度政治性的議題。


強調全球合作、資源共享、資訊透明互通的抗疫,具有普世性,應該是去政治化的議題。但在當前情勢下,一個政治性議題與另一個去政治性議題,無可避免的連結起來,造成詭譎的「防疫政治化」。舉例而言,WHO官員說本屆世衛大會,重點在討論遏止武漢病毒疫情;台灣防疫成就斐然,為什麼無法與會?為什麼讓台灣與會的努力、Taiwan Can Help的訴求,被描繪成在「以疫謀獨」?美國單方暫停對WHO的一切經費支付,主張WHO有虧職守,卻不斷被質疑在轉移焦點,拉 WHO墊背為其政府的反應遲緩卸責?


還沒有由疫情大流行中完全回神的國際社會,仍擺盪在「合作抗疫優先」還是「究責與體制改革」之間。在這方面,美國的朋友是不多的:不但第三世界國家對美國在疫情的打擊正要加劇擴散的此時拿 WHO開刀深不以為然,就連歐洲國家與澳紐也認為現在不是究責的時候。此時,台灣站在什麼高度,由什麼角度切入參與的議題,就十分重要。從著眼於自身利益中抽離,訴求Taiwan Can Help無疑是正確、有說服力、而且能凸顯與中國的差異。



要參與還是做會員?


台灣外交部門,經常把「國際組織參與」掛在嘴邊,列為外交重點工作。當然,這有其背景:在失去國際承認之後,台灣不能以國家身分參加國際組織,也無法與世界上大多數國家建立外交關係;此時,或出於實際利益,或出於國際壓力,台灣發展出多樣的,形式上不具國家地位的各種「實質關係」或「實質參與」。到底什麼叫「參與」?「參與」是台灣與國際組織互動的終極目標還是工具性目標?如果只是晉身的台階,「參與」的終極目標是什麼?


這之間從來不講清楚的環節,這次被WHO官員狠狠暴露了出來。針對台灣,WHO目前言必稱與台灣合作良好、深具成效、資訊交換無礙、會持續與台灣合作,向台灣學習經驗等。WHO法律顧問歷次的聲明,都提到台灣每年所參加的專業人員會議、非正式技術會議、對其他關鍵平台或組織會議的加入,乃至世衛與台灣疾管署的電話會議。


而台灣政府的回應,完全掉進相同的邏輯,強調目前安排的不足:包括台灣由國際衛生條例(IHR)窗口所提供的資訊未被納入WHO體系;台灣目前能參加的防疫網絡,只能得到間接、非即時的資訊;台灣的專家只被允許線上參與,無法親自與其他國家的代表互動,也無法向資金贊助者爭取合作疫苗及藥物研發的機會。


問題是,對於世衛這番話的潛台詞,台灣完全沒有破解。這個潛台詞是:目前妳不是我的會員,但我們合作好好的;妳要的不是「參與」嗎?妳有參與了啊!何況,今年大家都在抗疫,那妳是來鬧什麼?對此,台灣從總統府、行政院到外交部,都說台灣要的是「完整的與會權利」,仍然在「參與」的程度上打轉。


沒有說出口的是,台灣真正要的,是做為WHO乃至其他聯合國機制的會員資格。有了會員資格,任何與會權利,都能衍生而來;沒有會員資格,去爭目前的「參與」是否足夠,有沒有效,都沒有太大的意義。不停在「參與」程度上打轉,在當前WHO語境下,甚至是對取得會員資格的終極目標有害。


而台灣取得 WHO的會員資格,所依據的是作為主權國家的權利、所有台灣國民的健康人權以及對自己所選出政府的正當期望,也符合WHO國際專門組織普世性的目標與理念。


受限的想像


龐佩奧最新發言中,呼籲世界各國支持台灣以觀察員身分參與即將舉行的世界衛生大會(WHA)。這也不是單一的聲音。在友邦挺台的發言中,多有提到觀察員身分參與WHA的。龐佩奧更提到,邀請台灣與會WHA,是世衛祕書長就可以做的事,明顯的是依循台灣2009到2016年逐年獲邀出席WHA的模式。


問題是,過去的模式不但無助於取得會員資格,反而有害。第一,這樣的模式完全依賴世衛祕書長的逐年個別邀請,一旦情事變遷,將轉眼成空。2017年之後,台灣不再受邀,現在必須從頭再來;第二,過去的逐年邀請模式,設下了不利台灣國家地位的先例。對於不再發給台灣邀請函,WHO法律顧問陳言過去的實踐是依照中國與台灣之間的安排。


就WHO而言,台灣參與WHO,必須經過中國同意。由國際法的觀點,只有無法為自己對外關係負責的領土或實體,其對外關係才必須由宗主國決定。台灣出席WHA如果是經過中國同意,意味著中國是台灣的宗主國。問題是這樣的模式是台灣所接受的。


如果台灣再次「參與」/出席WHA,是依照過去的模式,等於再次確認台灣接受中國為宗主國。否定台灣國家地位的行為,一次的傷害就夠了,千萬不能再有第二次。


受限於過去深受侷限的想像,未能明辨自己在國際上要的是什麼,也羞於勇敢講出口,就不能責怪友邦幫錯忙。由筆者的觀點,不清楚分辨「參與」的真正目標,無法勇於向國際呈現「取得會員資格」才是台灣全面進入國際的關鍵點,更不用說審酌最新情勢明智判斷,採取高度,台灣在全面與國際和解的路上,還有許多迂迴路要走。




作者為台灣民主實驗室研究員​​



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