從武漢肺炎到土地開發:意識形態如何搞砸公共政策

Monday, April 27, 2020

圖片來源:美聯社/達志影像

 

自從武漢肺炎於今年1月爆發以來,台灣民眾應該對於世界衛生衛組織總幹事譚德賽相當感冒。有誰能預料到,堂堂國際組織的總幹事,居然可以臉不紅氣不喘地對於全球性公衛災難睜眼說瞎話,甚至為了討好中國,抹煞台灣在抗疫的表現與貢獻。所幸,已經有越來越多的國家,開始理解到世衛組織的失職失能,並與台灣聯合組成抗疫的戰線。

 

正逢內政部營建署即將召開大會審查各縣市核定之國土計畫(未來,在國土計畫的大架構之下,仍為各縣市之都市計畫),敝人因緣際會,剛好在過去兩個月當中,有機會聆聽許多土地開發案的被徵收當事人現身說法,深刻地體會到,這些受害的居民,長期以來的遭遇,就如同最近的台灣。

 

讀者們可能難以置信,歷年來土地徵收的許多個案中,在說明會、公聽會、聽證會、法院上,部分的公務員、首長、建商與所謂專家們,所提出的證據顛三倒四、自打嘴巴,卻又自稱中立客觀,有時則是見笑轉生氣,高姿態威嚇、擺爛、嘲諷居民,跟譚德賽相比毫不遜色,甚至有過之而無不及。

 

但社會觀感,卻時常是站在政府與建商的一方,要居民們接受開發方提出之條件。事實上,多數的居民也無力長期抗爭,而必須吞下去,有時甚至因此互相內鬥,被政府與建商各個擊破,僅剩少數的抗爭者。之所以如此,暫且不論主流媒體往往美化開發方之說詞,以及剪接、扭曲、捏造當地人的論述,其背後的「專家威權治理」意識形態與權力操弄,或可進一步追究,並與本次的世衛組織做一對照。

 

眾所皆知,這次的武漢肺炎,世界各國之所以無法學習台灣當機立斷地採取應變措施,多半是因為採信世衛的專業性與公信力,以及相信中國政府所發布的資訊。而台灣人由於長期跟中國交手,深知中國政府之不可信賴,連熱愛中國的黃安都知道第一時間逃回台灣保命。

 

比起其他國家二話不說接受世衛的資訊,台灣是自從2003年SARS以來長期身受其害的「受災戶」,反而可以勇於提出自己的觀察與數據,質疑「專家機構權威至上」的意識形態,走出一條自己的抗疫路線。相形之下,當世界各國大夢初醒,理解到原本應該獨立公正運作的國際專業機構,在受到政治權力、金錢操弄之下,淪為幫忙中國背書的組織,已經太遲。

 

以台灣的土地開發程序而言,其實也比世衛沉淪的模式好不到哪裡去。歷年來各縣市「都市計畫」與相關土地分區的擬定,是由各縣市政府的「都市計畫委員會」握有生殺大權,再送往內政部營建署的「都市計畫委員會」核定,也就是二級二審制。但其委員的組成,大約是政府公務員佔50%,民意代表與專家學者加起來50%,一般民眾沒有置喙的餘地。即使少數被徵收戶有幸被允許進入委員會場(無論是地方或中央層級)發言,其實也只是被當成花瓶,沒有任何實質互相深入辯論的機會,甚至被揶揄、羞辱。也出現過負責審議都市計畫相關徵收的專家,連現場都沒去過,也不知當地的生態環境與價值。

 

除了縣市政府主動提出的都市計畫可以徵收土地(如竹東二重埔徵收案、苗栗大埔案、苗栗灣寶案),另一種常見的方式,就是由中央主管機關先提出「興辦事業計畫」,後續再由地方政府提出或變更都市計畫加以配合(實務上,中央「興辦事業計畫」擬定過程中,地方政治人物也往往參與)。例如桃園航空城案、南鐵東移案、桃園機場捷運A7案。

 

而內政部營建署的委員會核定都市計畫之前的各種說明會、公聽會當中,相關居民、專家、官員的發言其實也沒有法律效力,常常是各說各話,即使所謂專家與官員的說詞漏洞百出,被居民提出證據打臉反駁,也只是被成當參考用,居民的方案不被採納也無可奈何。這也就是為何抗爭的居民常常不得不激烈抗議以及上法院訴訟,以爭取輿論壓力。但主張開發方時常在媒體上把土地開發案件宣傳為經過「專家」嚴格專業審查,是少數居民不理性、貪心、找碴。此等手段、言詞跟譚德賽用「專業權威」的姿態打壓、抹黑台灣實有異曲同工之妙。

 

我國歷年來用「專家權威」意識形態背書,並排除民眾實質參與擬訂「興辦事業計畫」與「都市計畫」的程序,類似於世衛排除台灣實質參與防疫,背後權力操弄的因素,也不可忽略。眾所皆知,中國透過金錢援助,以擴大自身在國際組織的權力,造就今天世衛組織的崩壞。

 

而台灣都市計畫體系的崩壞,過去研究者已論證台灣的「新地主階級」(建商、財團、政治人物)如何運用金錢與權力介入干預都市計畫(參見王振寰《誰統治台灣》、陳東升《金權城市》、李承嘉《臺灣土地政策析論》、徐世榮《土地正義》、鍾麗娜《都市政治與土地政策之政經結構分析: 以台南科學工業園區特定區開發案為例》)。而中國資金經過人頭包裝之後流入台灣房市、土地買賣的國安危機更時有所聞(例如2019年底被逮捕的共諜向心夫婦在台購買3戶豪宅)。

 

其實監察院也已指出:「由於上開各類園區設置之法源依據各異,租售及投資優惠措施差異甚大,導致土地因素不再成為吸引廠商投資設廠之重要因素,加以政府對於設置工業區之態度係採市場導向為主,欠缺整體規劃或總量管制,而各主管機關間對於園區開發及管理又欠缺協調整合,造成各類園區間相互競爭及供需失衡,均加劇園區發展不均衡及工業用地競合現象。惟自89年迄今,歷經十餘載,政府對於工業用地規劃乃至國土規劃,仍缺乏整體規劃或總量管制,復欠缺跨部會協調機制,導致國家整體資源配置失當」(監察院,2012)。

 

「截至民國(下同)100年底我國都市計畫區現況人口約1,870萬人,計畫人口約2,510 萬人,現況人口與計畫人口相差約640萬人,顯示地方政府規劃都市發展用地供給過量,致都市計畫區域規模不當擴張,不僅耗費行政資源以及公共設施經費,內政部未能嚴予審核與控管,更造成國土資源不當開發並扭曲社經資源配置,均有違失」(監察院,2013)

 

以新竹竹東二重埔徵收案為例,該地原本是農業區,並且具備優良生態環境。三十多年前土地被編定成工業區,成為竹科三期的徵收範圍,在居民激烈抗爭之下,1995年科管局放棄徵收。然而,中央主管機關已經沒有需求,歷年來地方政府的都市計畫委員會卻不願將土地分區改回農業區,反而在2019年,自創「竹東二重埔都市計畫變更案」重新提出土地徵收。

 

武漢肺炎發展至今,已經可以預見對於台灣未來的糧食安全、能源供需、碳排趨勢、人口趨勢、貧富差距、失業、房價/空屋率過高、產業鏈分布、中國之銀彈滲透等等,將會產生劇烈影響,世界各國亦可能將大舉把產業鏈搬回本國。這些問題的對策配套,其實都不脫國土空間規劃。例如,許多的餐飲業者、零售業者,已經難以承受高房租而陷入困境,而我國農地破碎化以及農地日趨減少的問題也尚未紓解。

 

正值營建署準備召開大會核定各縣市提交之國土計畫,有志於台灣永續經營的政黨,宜藉此機會,一併檢討如同世衛崩壞的「興辦事業計畫」、「都市計畫」擬定程序及參與機制,以因應即將來臨的「後武漢肺炎」時代。

 

 

 

作者為政治大學地政學系 博士後研究員,德拉瓦大學 能源及環境政策博士

 

 

 

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