李柏翰/鬧脾氣大賽?美拔WHO銀根,可能加劇全球健康不平等

Saturday, April 25, 2020

 

美東時間4月14日,川普表示已指示停止資助世界衛生組織。圖片來源:路透社/達志影像

 

最近關於世界衛生組織(World Health Organization,下稱世衛)的爭議不斷,尤其是國際關係層次。先是世衛遭批對嚴重特殊傳染性肺炎(COVID-19)反應太慢、與中國沆瀣一氣,還被戲稱「維尼快樂組織」(Winnie Happy Organization),也讓世衛總幹事譚德塞(Tedros Adhanom)氣急敗壞,和台灣人對罵。

 

近日美國疫情似乎一發不可收拾,擅長「千錯萬錯都不是我的錯」的美國總統川普,也見笑轉生氣地順勢宣布,美國將暫停對世衛的資助。這個決定在美國國內引發各方辯論,也引起世界譁然,勢必將對全球應對疫情的健康措施產生重大影響。

 

其實川普上任以來,其政府一直都對國際阻織沒什麼好感,也不太吃國際合作那一套,他們對全球健康或社會正義的議題更是興致缺缺,甚至會落井下石。如川普在任期第一天,便恢復了限制墮胎服務全球禁令(Global Gag Rule)。

 

不過,坦白說,美國每年向世衛資助4億多美元——儘管已拖欠了2億美元——但它仍是該組織最大的資助者,每年投入的資金約為中國的十倍。這陣子,川普不斷公開指責世衛失職,掩蓋了中國疫情,處理失當。這裡暫且不討論世衛的問題,但美國威脅拔世衛銀根,對全球健康可能會造成什麼影響呢?

 

世衛這場遊戲,不是誰都能參加

 

世界衛生組織成立於1948年,負責指導和協調國際衛生。當年二戰後設立該組織的目標,主要是為了改善全世界的人口健康,也在中華民國(你沒看錯,還沒跑到台灣之前)跟其他發展中國家積極支持下,將健康廣泛地定義為「生理、心理和社會之完全健康狀態,而不僅是疾病或羸弱之消除」。

 

雖然各種公民社會組織、工商業和宗教團體,都可能有機會觀察世衛大大小小的會議,但只有「國家」才能成為會員。每年5月,會員國都會在日內瓦參加世界衛生大會,磋商確立世衛的政策方向,批准預算並審查該組織的工作。目前,世衛有194個會員國,比聯合國還多。

 

世界衛生組織。圖片來源:路透社/達志影像

 

世衛這場遊戲,又是誰在出錢?

 

世衛資金主要來源有二:一是各國(不斷積欠)的會費,又被稱作「評定會費」(assessed contributions)。 評定會費是根據各會員國國內生產總值和人口規模計算,但自1980年代以來,實際繳款的金額幾乎沒有再增加。

 

第二種是「自願捐款」(voluntary contributions)。這些捐款由各國政府、慈善組織和私人捐款所提供,通常指定用於具體的專案或倡議,因此無法擅自改變用途,這也是為什麼世衛在發生像這次緊急情況時,會幾乎無法重新分配預算或財務支出的原因。

 

70幾年的歷史以來,美國當然不是第一個不想付錢的。前蘇聯曾一度退出世衛,而拒絕支付會費,直到1955年重新加入時,要求減少須負擔的會費,也獲世衛許可。由於想參加又付不起會費的國家為數不少,因此常常聽到世衛等國際組織瀕臨破產的說法。所幸通常最後都會有人出手相救,或各國最終願意償付應付費用,才不致財政崩潰。

 

身為「國際」組織,無處不政治

 

這次疫情終於讓台灣人深刻感受到「健康即政治」(health is political),也讓很多人開始對世衛產生高度興趣(政府都推那麼多年了,終於勾起大家的好奇心和戰鬥力,著實令人欣慰)。荒謬的是,當明眼人都知道防疫即政治的情況下,只有中國政府世衛總幹事和川普,一直對罵「不要政治化」疫情。

 

然而,健康不只是傳統的國際政治,也是官商利益糾葛的政治。事實上,2009年,世衛曾被批評「過早宣佈」豬流感(H1N1)為大流行(pandemic),當時有人質疑它可能是受到製藥公司的壓力所為。2014年西非伊波拉病毒爆發時,世衛則被批評「太晚宣佈」國際公共健康緊急狀態(PHEIC)。

 

這一次,川普批評世衛沒有迅速採取行動,派遣專家評估中國防疫狀況,也譴責中國初期的處理不透明。當然這些指控可能事實上為真,但卻是法律上沒有意義的批評。世衛身為國際組織,根本無權要求「主權至上」的任何會員國(包括中國)接受世衛專家的評估。

 

根據相關規則,若要世衛採取行動,必須等到該國向世衛請求協助。世衛也無法強迫一個國家分享任何資訊,只能請求合作。而川普的言論,當然也忽視了世衛最後其實有派一個專家小組,在2月中旬(經中國允許)到中國進行調查評估這件事,該次調查的相關報告也在2月底於世衛官網公開。

 

致命痛腳:特定會員國的影響力

 

自2003年以來,中國的政治和經濟影響力都不斷增強,當時的世衛總幹事布倫特蘭德(Gro Harlem Brundtland),曾公開批評中國試圖掩蓋SARS疫情,中國也因阻止台灣參與世衛而遭到非議。不過在此之前,世衛數十年來受到最大的抱怨,卻也是因為美國對其影響力太大。

 

作為第一大資金來源,若美國真在此刻拔掉世衛銀根,可能會導致世衛在疫情大流行時破產,而必須解僱許多在各地實施健康干預計畫的研究人員和工作者。也表示,世衛正在進行的所有工作(無論是否與肺炎相關)都會受到影響——包括中低收入國家(LMICs)需要的基礎藥物與初級醫療支持,以及原本就代價高昂的全球傳染病預警系統。

 

先不論歷史上,美國的財富與權力是如何累積而來的,從自利的角度而言,美國長期「投資」國際組織其實也是一種戰略部署,冷戰後世界也相對地期待美國在全球健康治理上發揮領導作用,但川普政府偏偏不吃這套。

 

全球不平等:不是誰都能鬧脾氣

 

中美惡鬥之際,非洲聯盟搶先表明:力挺世衛與總幹事譚德塞。受創嚴重的歐盟各國,更預計在今年5月第73屆世界衛生大會上提出《回應嚴重特殊傳染性肺炎》(Covid-19 Response)的決議草案,表達對世衛的支持。不僅希望各方(包括非政府組織與公民社會)加強團結,也請求世衛與聯合國能展開更緊密的合作關係。

 

另一方面,當全世界開始究責時,可能被點名的都在鬧脾氣以卸責。試想,誰有資格鬧脾氣?通常都是最有權力的人,而轉移焦點也是最常見的手法。不過,負責至少有「對國際」和「對國內」兩個面向,當然世衛跟中國兩者都責無旁貸,但白宮若想藉此減輕其既有的國內及國際責任,結果卻由眾人承擔,對全世界都不公平。

 

 

 

作者為英國薩賽克斯大學社會學博士,主要關注弱勢群體健康的社會因素及相關國際人權法之議題。目前也是法律白話文的編輯之一。

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