瘟疫蔓延時的法秩序:自由與生命的共舞

Thursday, April 16, 2020

圖片來源:美聯社/達志影像

 

 

功能分化社會中的新冠肺炎

 

新冠肺炎的爆發,不只衝擊作為人類存活根本的生命與健康,更影響人類迄今為止的生活方式,因為正是藉由這樣的生活方式,新冠肺炎以非常快的速度席捲全球。

 

當一月下旬,全世界關注著中國的疫情爆發與極權式的因應措施:封城與小區管理。到了三月中旬,歐洲各國已經陸續成為重災區,到了四月初,美國更成為疫情的中心。不同於致死率高SARS冠狀病毒的蔓延,只集中於少數國家,新型肺炎的擴張已經蔓延到全世界。世界各國隨著疫情的爆發,紛紛在宣布區域性或全國性的「醫療緊急狀態」,並採取各種防疫措施。

 

新冠肺炎作為威脅人類生命與健康的高傳染性與致死率瘟疫,使得世界各國面臨前所未有的挑戰,在功能分化的社會,在各個社會系統中同時被建構為各該系統的事件。

 

由於大規模的影響人類的身體健康,衝擊了醫療系統,甚至導致醫療系統內部組織的崩潰,更在經濟系統形成巨大震盪,除了全球股市大跌、各行各業的蕭條、失業率的飆高,還造成貧窮人口的生存危機,教育系統亦因疫情的險峻面臨教育事業的停頓或阻礙,除了「封校」(一定期限的停課或延後開學或提早結束學期)之外,在許多國家,教育方式紛紛從面對面的授課改為線上教學。

 

新冠肺炎對於法律系統與政治系統同樣產生巨大的影響,為了因應防疫,政治系統則在是否採取限制自由與侵犯隱私的法律手段上,猶疑不定,因為保障經濟發展從來都是正當性的一大肇因,各項防疫措施的施行,對於經濟將造成極大的打擊,然而如果防疫不力,人民的死亡率飆升,則其正當性亦將遭到威脅,對於政治人物的後果就是被迫下台或未來敗選。

 

當政治系統決定以防疫為重,透過「緊急狀態」的法律宣告,並經由「緊急命令」或緊急立法,來合法化各種防疫措施。然而對於自由的高度干預,對於個人資料的廣泛蒐集與運用,在法律系統就引起該當防疫措施是否違憲並因而不法的反應。

 

對於大眾傳播媒體系統而言,新冠肺炎的疫情成了新聞焦點,每日更新的各國確診人數與死亡人數,因疫情而更迭的各國防疫政策(例如從「佛系防疫」到積極防疫),就代表著具有資訊價值的新聞。各個社會系統以各自的方式建構新冠肺炎引發的問題,並以各自的系統邏輯回應新冠肺炎的衝擊。相對於新冠肺炎對於人類生命的重大威脅,功能分化的社會卻仍顯示某種程度的結構穩定性,並將新冠肺炎所引發的問題建構為各個社會系統的內在風暴。

 

現代社會的日常生活型態與互動方式,也為了防疫做出許多調整,一時之間,保持社交距離(social distancing)與待在家裡(stay at home)成為重要的防疫手段,見面時不再握手或擁抱,不再聚會,不再拜訪親戚朋友,外出時戴著口罩,沒有藝文活動,沒有時尚,沒有宗教聚會,不再上館子,不去咖啡廳,不上電影院,沒有夜生活,沒有球賽,不再坐飛機出國旅行。

 

長遠而言,各個生活層面社交活動的改變,會不會改變功能分化的社會結構,仍是難以逆料。但是長遠而言,以防疫之名所為的各種措施,會不會讓「例外狀態」成為日常生活,使得作為人類社會演化成就的民主憲政秩序產生質變,則是一個值得現在就關注的議題。

 

以防疫之名所為的各種措施

 

為了因應並防治新冠肺炎的疫情擴張,各國政府紛紛宣布進入法律上的「緊急狀態」(state of emergency),即使尚未宣布進入「緊急狀態」,也紛紛採取因應緊急狀態的各項措施。

 

在國際層面,各國採取斷航、封閉國家邊界的措施或對入境者定期隔離的措施,來防止新冠肺炎的境外移入,在國家內部,為了防止新冠肺炎的大規模群聚感染與社區感染,極權國家採取硬性的封城措施,民主國家採取軟性的封城措施。

 

各類大型活動與公共集會禁止舉行,許多行業被命令停止營運,只准許特定行業繼續經營,例如超級市場、藥局、銀行等維持生活所必須的行業,餐廳則只准許外送,甚至連學校都封閉,採取網路線上教學,公司採取在家辦公,並停止公共交通運輸。對於個人則採取禁止外出/居家隔離,保持社交距離/社會疏離,只准許單人外出購買生活必需品,禁止特定人數以上(兩人或五人)的聚會,外出或到超市購物必須戴口罩等等降低感染機率的措施。

 

雖然目前台灣相對於其他國家,在確診感染人數與死亡人數方面,皆相對的低,但是從一月中旬到現在,政府也採取了不少防疫措施,從一開始禁止口罩出口的禁令,限購口罩的各種措施,到勸阻宗教性的大型集會遊行(例如媽祖繞境活動),禁止特定職業人員出國,原本僅限制醫護人員,後來則將限制對象擴張到中小學師生。

 

對於具有潛在受病毒感染的人民,則依程度輕重採取集中隔離、集中檢疫、居家自主管理、居家檢疫與居家隔離等各種措施,對於學校採取若有兩人確診,即實施封校兩週(線上教學)。對於醫院,從只限一人探病到現在全面禁止探病的限制措施。

 

此外,為了居家檢疫隔離的執行、疫調的需要以及購買口罩的程序,人民的不少個人電子資訊被統整在一起,例如連結出入境紀錄、健保卡與手機訊號的定位等等,在平常時期被認為是極度侵入個人資訊隱私權的措施:大規模的「數位監控」與越來越多「電子圍籬」的採用。此外,為了防止謠言造成瘟疫蔓延時的社會恐慌,以刑法手段規制散播有關疫情的謠言或不實消息。

 

從平常狀態進入例外狀態的法律秩序?

 

從上述各國政府採取的各種防疫措施,以及各國政府紛紛宣布進入「緊急狀態」,皆可證實,全球國家與社會在面臨新冠肺炎的蔓延,當確診人數與死亡人數迅速攀升,地方的醫療體系或國家的醫療體系面臨崩潰時,社會生活秩序就被定義為從平常狀態過渡到「例外狀態」(state of exception)。

 

即使連確診人數與死亡人數相對低的台灣,由於已經決定採取「超前部署」的防疫政策,社會各界在三月初即曾沸沸揚揚的討論,是否請總統依據憲法發布「緊急命令」?這項討論肇因於,政府經由中央流行疫情指揮中心所宣布了各項防疫措施,其主要根據的是今年二月底時立法通過,卻內容十分簡略的《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》,尤其是第七條的規定:「中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要,得實施必要之應變處置或措施。」引起了法學界是否因欠缺法律明確性而有違憲的疑慮。

 

雖然各個民主憲政國家的憲法有所不同,但是憲法規定有應付緊急狀態的權力,並非罕見,我國亦然。根據我國憲法,總統的緊急命令權原本規定於憲法本文第43條,主要是為了因應「國家的天然災害、癘疫,或國家財政經濟上有重大變故」的緊急狀態而設,而且限於立法院休會期間,還必須經過行政院會議決議,且依據緊急命令法才可以發布緊急命令,最後,一個月內還要交立法院追認,否則即失其效力。

 

在憲法增修條文第2條第3項,則將立法院休會的要件與依據緊急命令法的要件取消,並將所要因應的緊急狀態改定義為「國家或人民遭遇緊急危難」或「財政經濟上重大變故」。解釋上,緊急狀態亦同前包含「癘疫」,因此為了因應新冠肺炎的疫情,總統於必要時亦得發布緊急命令。

 

由此可見,當代憲法秩序或法律秩序,對於所謂的「例外狀態」並非毫無規範,在立法技術上,把「例外狀態」界定為「緊急狀態」,並規定為了因應「緊急狀態」得在一定的實質條件與程序條件下,行使具有暫時性質的緊急命令權。換言之,當代憲政民主國家的法秩序認真對待所謂的「例外狀態」,並嘗試將其法制化,這樣的「例外狀態」並非思想家(例如最近備受爭議的義大利思想家阿岡本)腦海中那種,將正常狀態中的憲法與法律「懸置」起來,採取不受憲法與法律限制的措施來治理的狀態。

 

毋寧是透過立法技術,將「例外狀態」含括入法律系統成為憲法所規定的「緊急狀態」。在此範圍內,「例外狀態」並沒有處於法秩序(法律系統)的對立面,例外或緊急並不懸置亦不揚棄法律,「例外狀態」亦非「無法」的狀態,生命並沒有被棄置或驅逐於法律之外,而成為「赤裸的生命」。

 

相反的,在憲政民主國家的緊急狀態中,生命的保護乃是優先的目標,種種緊急措施為了保護生命而設置。各種自由的限制也是為了保護生命,然而這些限制亦非毫無限制,而是受到憲法的種種節制。當我們還在討論也還能討論,個別的緊急措施是否仍符合憲法的規定或憲法原則時,基本上就是一個明證:我們還處在法之中,而非處在「無法」的狀態,因為我們還在使用「合法/非法」(legal/illegal)這對法律系統的二元符碼,以觀察事物的進展。

 

理想的情況是,即使在緊急狀態,自由受到比平常狀態來得深與廣的限制,但是這些緊急措施仍須受到憲法與法律的節制,仍須以符合種種憲法原則的方式來進行,仍然受到法治國原則的拘束,仍然必須符合法律保留原則與比例原則,因此在保護生命與維護自由之間會有一種平衡關係,生命與自由是共舞的。

 

至於非民主憲政國家,在面對「例外狀態」時,由於原本在平常狀態就不是以「法治」(rule of law)作為法秩序的基本原則,在例外狀態時,將法律「懸置」起來,採取一些不受法律限制的措施來因應,就顯得一點都不例外了。至於在憲政民主國家的法秩序中,那些因應緊急狀態的措施還在合憲或是合法的範圍內?則是另外一個值得具體討論的問題。

 

當然,在面對一波又一波新興與老舊的自然災難,人類社會並沒有樂觀的本錢,藉由一次又一次的宣布進入「緊急狀態」,藉由保護生命的名義,對於基本權利進行的範圍越廣、密度越高的干預與限制,誰也沒有辦法保證,會不會有一天「例外狀態」脫逸了「緊急狀態」的法治框架,成為思想家眼中「無法」的「例外狀態」,屆時,自然災難就成為通往人道災難之路了。

 

 

 

作者為東吳大學法律學系教授

 

 

 

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