台灣是不是一個國家?──關鍵在於辨明何謂「憲法意義的國家」

Monday, April 6, 2020

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國民黨籍立法委員陳玉珍於3月30日在立法院內政委員會質詢陸委會主委陳明通時表示:

 

「中華民國當然是一個主權獨立的國家,只是我要強調,『台灣不是一個國家』,因為中華民國是包括台澎金馬。…難道主委認為台灣是一個國家?」

 

陳明通主委回應:

 

       「我想委員的看法不是社會的主流意見啦!我尊重委員的看法啦。

 

次日行政院長蘇貞昌赴立法院進行施政總質詢前,批評陳玉珍委員「沒資格當國會議員」。

 

對此,陳玉珍委員在臉書回應:

 

第一,蘇院長當的是中華民國的行政院長,而非台灣國的行政院長;第二,中華民國是一個國家,台灣不是一個國家,台灣是地名,中華民國治權包含台灣、澎湖、金門、馬祖。第三,我是中華民國選出來的立委,不是台灣國選出來的立委,是金門選區選出來的立委;第四,民進黨完全執政四年了,要改國號、國名請自便。我不反對修憲、正名,要用什麼國名可以由民意決定,但千萬不要說一套、做一套,欺騙百姓。

 

陳委員與蘇院長的隔空對嗆,引發名嘴與網路熱議。國民黨立委痛批蘇院長操弄統獨,要求必須道歉甚至下台。

 

究竟台灣是不是一個國家?國人大可不用理會朝野間政治口水,卻不能不辨明其中值得國人深思的問題:「我們的國家是一個怎麼樣的國家?」陳委員談話中數度提到「國家」、「主權獨立」、「憲政體制」與「正名」,辨明這些「概念」將是釐清問題的關鍵。

 

何謂「國家」?

 

中文所謂的「國家」約可對應三個英文詞彙country、nation、state。這三個英文詞彙所涉及的定義各不相同。“country”偏重地理的概念,指領土或區域。民族若居於特定區域,這個區域也可稱為“country”。“nation”偏重人的概念,通常指種族或擁有語言及文化傳統的人民集合體。民族可自成一個國家,稱為民族國家(nation-state)。或可與其他民族居住在同一「區域」“country”,進而共同組成國家(state)。“state”則帶有高度政治意涵,由永久定居於一定領土之人民組成,且有政府在其統治領域內行使主權。“state”的概念不同於“country”與“nation”,“The State”可由主權統治下之不同民族或不同區域組成。

 

譬如「聯合王國」(United Kingdom)作為一個「國家」(the State),係由英格蘭、蘇格蘭、威爾斯、與北愛爾蘭四個「區域」(countries)共同組成。四個區域各有其主要「民族」(the nation)。依據「聯合王國國會」(House of Parliament)立法授權,蘇格蘭、威爾斯與北愛爾蘭各自成立其國民議會,為地區事務進行立法。若干國際體育賽事如世界盃足球賽、歐洲盃足球賽或世界盃橄欖球大賽,四個區域各組「國家隊」(National Team)參與競賽。但在國際政治組織如聯合國或歐盟,則僅由聯合王國代表四個區域參加。

 

再以美國為例,美國由各州(states)組成聯邦國家(the Federal State)。在聯邦憲法下,各州如上述所稱的“country”。而印地安民族居住之保留區,可以被視為“nation-country”。。聯合王國與美國具有國際法上的主權地位,州或印地安民族保留區則否。

 

當陳玉珍委員說:「台灣不是一個國家,因為中華民國是包括台澎金馬。」若解釋成:「台灣是一個country,中華民國則是由台澎金馬四個行政區域組成的“The State”。」這是可以被理解的。同樣,我們也能理解她說:「蘇院長是中華民國的行政院長,而非台灣國的行政院長。」因為行政院乃至於國會,都是屬於主權國家層級的中央機關。

 

何謂「主權」?

 

德國法學家耶林勒克(G. Jellinek)曾以兩種關係定義主權。一者表示國家相對於其他國家,乃獨立於任何國家主權控制之外而與其他國家居於平等地位,不受他國統屬與管轄。這是「國家主權」;二者指在國內有一最高權力,拘束全國各級機關以及受國家管轄下所有人與所有事務。在現代民主國家中,主權歸屬於國民全體所有,這是「國民主權」。

 

主權國家對內行使獨占與排他性的統治,對外獨立自主不受他國干涉。國家對人民行使「對人高權」(personal sovereignty),亦即國家對於本國人民不問其在本國境內或境外,均有統治之權。惟國家對於旅外僑民行使對人高權時,不得妨礙僑民旅居國對其行使管轄。又國家在其領域內行使「領域高權」(territorial sovereignty),排除其他國家在領域內行使統治權能。若因國家行使兩項高權而與他國發生衝突,則依國際法制處理。

 

因此,當陳玉珍委員主張中華民國是一個主權獨立國家時,意謂台灣、澎湖、金門、馬祖地區,不受他國統屬,這是國家主權行使的結果。當「主權」結合「國民」與「領域」就形成憲法意義的「國家」(the State)。

 

何謂「主權獨立國家的憲政體制」?

 

主權者意志形成國家憲法秩序。主權者制定憲法構成政府組織並保障人民基本權利。民主憲政國家的主權屬於國民全體所有,人民有權變動更易既有憲法秩序甚至制定新憲法。國家之內別無其他法律可與憲法比肩。憲法確立之法權對外不受他國法律秩序約制。以上原則並非單純學理,而是有歷史事證與政治現實可為印證。

 

主權國家必有依主權者意志進行有效統治的政府。政府由國家組織以及行使參政權的公民共同組成。若根據區分治權與政權的說法,我國治權由憲政機關如五院行使,政權則由公民行使選舉、罷免、創制、複決權為之。政權與治權均為全體國民付託,其行使須受成文憲法與憲政原則所規範。

 

陳玉珍委員掌握一重要事實,亦即我國憲法有效統治範圍為台灣、澎湖、金門、馬祖。陳委員由金門選區選出的國會議員,代表全體國民行使立法職權。行政院蘇院長基於權力分立制衡原則,對立法院負責也須接受國會監督。因此蘇院長不應質疑陳委員的立委資格,他僅能呼籲陳委員善盡對憲法與全體人民忠誠之反對黨議員責任。

 

而人民有權要求包括陳玉珍委員在內的全體國會議員,除效忠台澎金馬地區共同組成的國家,且須竭力維護國家整體利益與獨立自主。

 

陳委員未提到的重要事實是他選區所在地的福建省不同於廈門市所屬的福建省。其差異不在地理概念的區域(country)、也非人種與文化概念的民族(nation),而是在於主權概念的國家(the state)。無論中國中央政府乃至於中華人民共和國憲法的有效統治領域,從未及於陳玉珍委員的選區。超過70年兩岸分屬不同主權國家與憲法秩序的事實,令金門人民與台灣人民成為憲政國家的共同體。陳玉珍委員代表金門選民在立法院質詢蘇貞昌院長,而非出席位於北京的全國人民代表大會行使職權。

 

陳委員對媒體強調金門縣屬於福建省。那麼未來福建省金門縣在法律上能否改為台灣省金門縣?依據中華民國憲法第四條,立憲者未對國家領土以列舉方式而是以概括方式規定。主要考慮國界劃分係屬重大政治問題。即使憲法設有領土變更之程序,領土變動取決於國家之間的條約規定。

 

國際社會對國家領土歸屬多遵守「有效統治原則」與「正當性原則」。在現行憲法秩序內,除非經由公民複決程序,金門的領土主權歸屬無從變動。至於國家內部行政區域之變更,則為法律層次議題。考慮原福建省政府所有行政組織與業務已由行政院金馬聯合服務中心承接,未來若將金門縣與連江縣併入台灣省亦非法所不許。

 

無論任何主張,都不能違反自由民主憲政秩序的基本原則

 

憲政制度不能脫離政治事實,國家主權不能脫離有效統治的實際。憲法見證時代巨輪的前進,也肩負帶領時代前進的使命。上世紀90年代初期啟動的台灣民主化歷程,也是台灣人民重新形塑自己國家的歷程。無論朝野政黨乃至你我,都必須正視當前憲政運作已經與1947年頒布的憲法規定大不相同。

 

1991年到2005年的七次憲法增修,改動憲法本文中超過四分之一的條文。此外主張應將五權機關改成三權、強化憲法第二章有關基本人權之規定、進行國會改革等憲法變革的呼籲從未間斷。近十年立法院各黨委員提出的憲法修正案不下二十本。主張憲法規定之公民權年齡下修早已成為朝野共識。如今,朝野政黨必須認真考慮啟動憲法變革工程。

 

這次爭議涉及人民是否有權透過修憲程序變更中華民國國名,使中華民國立法院成為台灣國國會?在學理與政治運作上這是完全可能的。立法委員提出的憲法增修案時,內容不得侵犯憲法條文中具有本質之重要性而為憲政秩序存立之基礎規範。

 

諸如:民主共和國原則、國民主權原則、人民基本權利至上、以及有關政府組織運作之權力分立與制衡原則。諸原則形成之自由民主憲政秩序,凡憲法設置之機關與選民全體均有遵守之義務。至於中華民國國名雖冠於現行憲法之上,卻非禁止修憲之標的。而疆界變動,並非修憲議題。故只要符合修憲程序,更改國名並無不可。對國際而言,國家更改國名不過是該國國內事務,未涉及國家繼承或國家實體變動,亦非國際法所禁──馬其頓共和國更改國名是一著例。

 

馬其頓共和國於1991年獨立。2012年時有超過130個國家承認其國名。2018年10月19日,馬其頓就國名更改議題舉行議會修憲投票,以超過國會三分之二的票數通過法案,啟動更名為「北馬其頓」的修憲程序。2019年1月11日完成程序。自2019年2月12日起,馬其頓共和國正式更名為北馬其頓共和國。

 

人民能否依據「國民主權」原則制憲建國?根據憲政法理,人民只要依循民主程序,並無不可。無論是由舊國家分裂而成或與他國合併而成皆可,但新國家必須具備「人民」、「領土」、「主權」與「有效行使主權權能的政府」。若涉及疆界變動,則須依據國際法並參照「住民自決原則」處理。關鍵在於人民制憲建國的政治意志能否得到充分展現。人民行使制憲權力是重大政治問題,無法由任何國內法予以規範。惟制憲程序與新憲內容,必須符合具有本質之重要性而為憲政秩序存立之基礎規範。

 

筆者非常肯定陳玉珍委員所提出的呼籲。陳委員並不反對修憲與正名,但強調朝野須真誠以對,不能拿修憲當作政治鬥爭手段、更不可以欺騙人民。朝野各政黨須認真檢討憲法規定與現有憲政運作脫節的部分,更應透過憲政變革,為人民擘劃新的國家藍圖與生活願景。

 

提出憲法修正案的權限在立法院,包括民進黨與國民黨在內的各政黨立院黨團,不可讓修憲與正名這樣嚴肅議題淪為議場內的口水渣,應認真回應人民的呼籲。

 

結語

 

美國著名的國際法學者Hardy Cross Dillard在他擔任聯合國國際法院法官期間審理「西撒哈拉」諮詢案的個人意見書中寫下:「是人民決定土地的命運,而非土地決定人民的命運。」(It is for the people to determine the destiny of the territory and not the territory the destiny of the people.)在台灣民主化歷程中,台灣人民一次又一次地透過選票決定國家元首與國會的組成。其間雖有外部阻擾、內部也不乏雜音,人民卻能行動展現集體意志,證明自己可以決定自己的命運,也能決定己身所處這塊土地的未來。

 

台灣是地名,也可以是國名。正如英國權威國際法教科書作者奧本海說:「當人民在他們自己的主權政府下定居在一塊土地之上時,一個真正意義的國家就存在了。」(A state is proper in its existence when a people is settled in a territory under its own sovereign government. - Oppenheim)這國家的名字可以是陳玉珍委員口中的中華民國,也可以是許多人口中的台灣國。至於最後國名為何?當由兩千三百萬的國人決定。

 

 

 

作者為英國倫敦大學法學博士,輔仁大學學士後法律學系專任助理教授,主要領域為憲法與國際法,台灣國際法學會理事,長年關切人權議題。

 

 

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