• 賴怡忠

武漢肺炎改變了什麼樣的國際議程?




義大利前通訊部長加斯帕里。圖片來源:美聯社/達志影像

目前武漢肺炎疫情持續延燒,從先前的日、韓、伊朗,之後擴展到義大利、西班牙,接著是法國、德國及其他歐陸的歐盟國家,現在連英國、美國與加拿大也都淪陷。美國甚至確診案例快速提升,根據世界衛生組織的公告訊息,其確診數已經超越中國,成為世界第一。

現在似乎大家都在觀察哪個國家會是下一個爆點,會變成下一個世界第一。

病毒的隱匿性與高存活力,帶來社會行為的變化

與十七年前高致命性但容易被識別的SARS病毒不同,武漢肺炎病毒具高度隱蔽性與存活力。不少人是沒發燒、沒咳嗽等不具症狀的帶原者,或是在還沒出現症狀時就具備強烈傳播力。因確認帶原者的困難,使得降低社會交流,延長社會距離(social distancing)成為多國抗疫時會採用的措施。

復因為病毒在無生命物質上仍具備長時間的存活力,在某些物質表面甚至可以存活到四天,這對物體交流又形成抑制作用,因為大家擔心可能會被附著在物品表面的病毒所感染。武漢肺炎的這兩個特徵,一則限制了人際互動,二則對物業交換帶來抑制,總體結果就是對於人類的經濟活動與社會行為形成重大打擊。

這些打擊在經濟活動上的表現,包括因需延長社會距離而對仰賴人際互動的服務業別(包括觀光、旅遊、航運、會展及其他等行業)造成影響,以及因此對復工形成的困難而導致生產停頓及物流的中止。也因為了減少與可能附著於物品上具高存活力的病毒之接觸,讓貨運運輸也出現困難。

當中國疫情處於高峰時,前者影響了包括台商在內的生產活動,但當疫情開始衝擊到美、歐、日等高消費端的國家時,市場就受到嚴重衝擊。因此這是延著疫情在不同時間對生產與消費端形成經濟衝擊的重大事件。

中南美與東南亞是否接續引爆,中國是否二次引爆,是疫情有無受控的關鍵

而從中國、韓國、日本、伊朗、義大利、西班牙、法國、英國、美國等漸次爆例的時間來看,似乎有著10─14天爆例的模式。除非全世界願意同時間全面禁足兩到三個禮拜,否則這個疫情很可能會沿著不同區域漸次爆發而不會止歇。

有人說美國之後可能是中南美洲(因為這些區域與美國的人際互動極為密切),也有人認為印度、印尼及其他人口密度高但公共衛生與防疫能力較為有限的東南亞與南亞國家,會是繼美國之後的新爆點。

不管如何,目前除了觀察美歐的疫情何時會過峰值外,中南美洲以及東南亞是否會成為新爆點,以及中國準備在四月八日全面解封後,是否疫情還會再度爆發(因為許多人不相信北京宣稱的疫情受到控制),從而引發新的疫情循環,是關注重點。

這些關切也似乎意味著,這個疫情不會在短期內可防可控,有可能整個2020年都籠罩在武漢肺炎疫情的陰影下。

2020東京奧運確定延期。圖片來源:路透社/達志影像

武漢肺炎疫情會影響短期的區域經濟議程

但是武漢肺炎是否會因為改變了社會行為而改變了世界秩序?我們可能要從這個疫情的時間長短(這也是許多經濟分析機構據以評估的主要變項)、以及這個疫情是否改變了社會行為,從而產生了經濟型態變化,進而導致國家力量對比出現調整,與國際權力結構的改變。

前者來說是個科學與社會問題,除了病毒的特質外,也要看各國應處方式的有效與否,因此我們還無法逆料疫情會持續多久,但如果預期七、八月北半球夏天時沒有獲得抑制(或是病毒開始利用同時間的南半球冬天而在南半球大爆發),則這個病毒在沒有有效的疫苗前,大概就會持續流竄。

要求一定社會距離的限制措施起碼在一年之內會變成新常態。人類因此會更倚靠遠距溝通,迫切要分散生產基地,加速自動化生產與物流的程序,因此會對5G的架設更迫切。而誰能在3D列印技術上出現突破,在材料與成本撙節上取得進展,生產的意義就會出現與過去完全不同的光景。而掌握這些技術並能有效運用的人與國家,就會取得優勢。而疫情結束後,這些遠距溝通,智能化、自動化與分散生產的趨勢依然會持續。

撇開這些較為抽象的趨勢猜測,轉而看看對一些具體議程的影響。這個疫情已經迫使東京奧運延後一年。這對過去八年來念茲在茲,特別是將東奧視為日本經濟起爆劑的安倍首相,想想壓力會更大。但從另一方面來看,這也讓2021的東京奧運有了更不一樣的意義,因為這不再只是運動員競技最高殿堂,而會是後疫情時代人類第一個可以共同相互打氣、撐持彼此的勵志聚會。日本有可能會因為主持這個團結人類的後疫情奧運,而成為一個新的國際領導者。

但現在受制於抗疫以及忙於因展延東奧而須處理的相關經濟部署,日本在領導CPTPP的能力會變得更有限,當然CPTPP如何面對後疫情時代的區域經濟秩序,更是值得注意的發展。對台灣而言,如何在防疫上與日本加強合作,在既有的台日夥伴關係加添更實質的意義,會是思考的重點。

這個疫情在上半年已經讓博鰲論壇改期,下半年九月以後會不會在東南亞爆開,會立即影響亞太經合會與東協峰會。即便這兩個區域會議可以如期展開,但與疫情相關的經濟與政治議題應會支配這兩個會議的議程。不管中國如何利用大外宣美化其對疫情的貢獻,但疫情因中國的隱匿而變得更嚴重是事實,這應會影響中國這兩年想要力推區域議程的支持度,諸如「南海各方行為準則」、「RCEP」等。即便中國會想透過提供防疫物資來強化對這些議題的助推力道。

對美國而言,我們無法得知疫情是否會拖到冬天而對總統選舉產生影響,但疫情不僅衝擊川普政府(關乎大眾對川普政府處置疫情的觀感),也再度惡化美中關係,特別是中國不僅先前隱匿疫情,之後還誣指是美軍帶給中國武漢肺炎病毒。這種說謊兼甩鍋的作為讓美方怒不可遏。

美中第二階段經濟協議的討論肯定要到選後才可能啟動。而美台更首次出現存在於政府間的公開防疫合作聲明。台美合作良好對於促進台美FTA的政治氣氛有幫助。雖然不知道這對於貿易代表署的既定立場是否有軟化作用,但目前的確增加了些許對台美FTA的想像空間。

武漢肺炎疫情未改變國際權力結構,但衝擊短期政治議程

另一個要問的問題,是除了經濟因素外,這個疫情是否改變既有的國際權力結構,包括哪些國際政治議程被這個疫情影響,甚至逆轉了原先的政治軌道。

就目前來看,疫情沒有改變國家間實力的對比,甚至恐怖主義組織也因擔心疫情影響作業之故暫停對疫情地展開攻擊。雖然解放軍、韓軍、美軍與北約因染疫之故,延期或是暫停一些既定的演習。但還沒看到疫情對這些國家的即戰力造成立即影響。因此現在的觀察點,比較是這個疫情對短期政治與安全議程的衝擊。

中國在疫情期間發動大外宣,但因謊言實在太過離譜,除了已經與美國交惡的國家(例如伊朗)全力買單,跟著中國唱和武漢肺炎是美國流出,企圖對付中國(與伊朗)外,少有其他國家附和,甚至連習近平最好的朋友普丁都沒有唱和。但中國大外宣強調中國模式的獨裁體制可以應付疫情,因為其有舉國體制而形成制度優勢,在美歐等民主國家正陷入對抗疫情的苦戰中還未脫身時,這對一些處於半民主、半專制的國家是具有吸引力的。

由於中國的大外宣也輔以提供防疫物資的外交操作,因此極可能為其外交主張賺取短期的聲量。但也因中國防疫物資的品質實在很有問題(與其不透明、一言堂,政治掛帥犧牲專業的慣性有關),使得包括義大利、西班牙、捷克、荷蘭等都大為抱怨,中國的作為帶來反效果。但是這個反效果是全面性,還是侷限在部分國家則還要再觀察。

WHO總幹事譚德塞(Tedros Ghebreyesus)圖片來源:美聯社/達志影像

聯合國專門組織中國化的問題將被關注

中國隱匿疫情造成武漢肺炎的流行,但「世界衛生組織」持續為中國護航,對各國的防疫作為以其對開發中國家可能造成的負面經濟影響而持續抵制,持續低估疫情的嚴重性,更把台灣先前的提醒置之不理,是疫情變成全球大流行的幫兇。

日本副首相麻生太郎都說世界衛生組織(WHO)像是個中國衛生組織(CHO),可見世界衛生組織的公信力現在是多麼低下。這次除了WHO的表現荒腔走板外,國際民航組織(ICAO)也沒對處疫情中的世界航運提出具建設性的操作提醒。由於WHO與ICAO都是聯合國轄下專門機構,表現不如預期也都與其受到中國強力影響的因素有關,而這也開始讓美、歐等國家重視這些過去被視為不具政治影響力的聯合國專門機構,從2006年後被中國系統性滲透,導致專業性下降的事實。

美國在武漢肺炎疫情出現前,就任命了一個要專門在聯合國內處理中國影響力的代表,更在二月初成功阻止中國籍人士擔任世界智財權組織(WIPO)秘書長,現在也開始再度進入世界衛生組織執委會,可以想見,未來在聯合國專門機構的領導權的對中鬥爭會日益激烈。

但是中國在後疫情時代也開始要力推「健康絲綢之路」。雖然不清楚這個「健康絲綢之路」的具體內容,但肯定其推動的主力會在WHO內,利用WHO的組織與網絡來發展這個構想。因為中國大外宣持續吹噓其舉國體制是如何對公共安全議題有制度優勢,因此「健康絲綢之路」可能會是後疫情時代中國意圖透過掌握國際衛生議程以建構新國際秩序的發想。如果健康絲綢之路會透過WHO來完成,那麼與美國在WHO內的鬥爭只會更加劇烈。

此外,既然預期社會距離加大導致遠距溝通的需要提高,導致了5G鋪設的需求大增,先前有關華為議題的各國取捨壓力會變得更大。因為中國隱匿疫情在先,但之後又一副疫情解方救世主的撒謊姿態,這會使歐洲國家在5G議題的爭論,特別是先前已經有定論,決定接納華為的決定,有可能因此出現變數。但這些大概要等到各國處理疫情到一個段落後才會有定論。

武漢肺炎疫情衝擊台灣經濟、可能影響新南向政策

對台灣而言,經濟上最大的挑戰是,隨著疫情可能蔓延整年,且從生產端到消費端都會有劇烈影響,台灣今年的經濟預期不會有好消息(即便出現各國會因分散在中生產風險而可能有轉單或是轉廠台灣的狀況)。而如果疫情真的下半年在東南亞大爆發(希望不會),台灣新南向政策也會受到不少影響。在此可能真的要思考透過強力防疫以維持基本社會活動不被大幅減縮,進而利用這個社會互動能量來創造新的內需循環,並順勢在後疫情時代調整過於倚賴外貿的GDP比重。

可思考建構CPTPP+台灣的防疫共同體

此外,疫情對美日都造成很大影響,因此預期美日要負起過去期待在某些議題的領導權,就可能會失焦,但台灣防疫的良好成效,給台灣與美、日、以及其他印太區域內與區域外國家的新合作契機。鑒於在未來,防疫相關要求會是經濟活動與社會活動的一部分,沿著防疫與衛生議題可以產生新的國際合作,給台灣帶來新的國際參與契機與進行國際談判的議價籌碼。

例如說台灣可以與所有的CPTPP會員國在防疫上發展新的合作關係,如能防疫上形成CPTPP+台灣的防疫共同體,開展新的防疫認證,以此為原型建構國際新的防疫認證標準,為之後的疫後印太經濟甚至是國際經濟合作先行鋪陳,未嘗不是一條與台灣展開新型經濟與社會合作的國際參與新路。

建構聯合國內部的友台的多邊合作集團(Taiwan Caucus in UN)

國際組織的參與上,武漢肺炎疫情會帶來對專門組織如WHO、ICAO及其他類似組織中國化問題的檢討,但不一定會直接帶來台灣的參與。但與其要台灣利用機會直接敲門,還不如先透過這個機會成立一些台灣自動就是會員的多邊機構,以這些機構當成台灣展開國際游說的友台核心成員(Taiwan Caucus),輔以其他大國對中國化問題的檢討與操作,先強化友台國際力量,並弱化中國在這些機構與國際組織的影響力,逐步逆轉敵我形式對比。一步登天不容易,但疫情的確給台灣新的機會,須好好利用。

疫情不會改變國際權力結構,北京大外宣也無法改變國際對中觀感

坎貝爾(Kurt Campbell)擔心美國搞不好內政與外交而被中國大外宣搶走國際發言權,使得歐美合作進一步分崩離析,也讓歐盟陷入中國的謊言迷宮中。但即便中國大外宣因美國內政的慌亂而有某些效果,但一個倚賴謊言,連自己內部人民都不相信其說詞的政權,現在要能持續其假象而不被別人看穿也是很困難。這也是這個疫情無法改變美中力量對比,也無法因大外宣而改變外界對中觀感的主因。

我們要注意這疫情在這一年延燒後的可能社會趨勢,與之後在經濟行為與國際政治議程的機會與挑戰,從而在防疫時做出調整。這個疫情本質上沒有改變既有的國際權力結構,雖對若干經濟社會行為產生抑制或激勵作用,但那些力量要形成實質的政治變化可能還要一段時間,也容易受其他因素影響而改變方向。但因台灣是個武漢肺炎的防疫優等生,我們的努力給我們贏得不少機會,這些機會有助於鋪排日後的國際戰略新路。這正是我們可以掌握與發揮的部份。



作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人。


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