「+1」的促轉會,卡關的基金

Sunday, March 8, 2020

 

 

圖片來源:總統府flickr (CC BY 2.0)


 

原本在今年度的中央政府總預算裡,促進轉型正義委員會(以下簡稱促轉會)的預算,依法只框列到5月。有關促轉會延續與否的不確定性,直到2月21日行政院長蘇貞昌於答詢立委鄭運鵬質詢時表示「將同意讓促轉會延長1年,讓促轉會能做得更好」等語後,促轉會「正規賽」將於3個月後終焉的命運,才有跨入「延長賽」的機會。

 

接著,在二二八事件73週年中樞紀念儀式上,總統蔡英文又再作出了肯定促轉會繼續運作下去的發言。發展至此,促轉會繼續運作的態勢,大致定奪。只不過,責任繁重繁重的促轉會,仍有亟待解決的困境。轉型正義基金迄今卡關,這點就值得好好正視。

 

取之於不當黨產,用之於轉型正義

 

詳言之,《促轉條例》第7條第1項規定,為落實自由民主憲政秩序、促成政黨公平競爭,自1945年8月15日起取得之不當黨產,除可明確認定其原屬之所有權人或其繼承人外,應移轉為國家所有,並由中央成立特種基金,作為推動轉型正義、人權教育、長期照顧、社會福利政策及轉型正義相關文化事務之用(以下簡稱為轉型正義基金)。此一轉型正義基金,從收支兩面簡單來說就是「專款專用」,亦即以不當黨產收入,充為轉型正義相關事務之用。

 

設立促轉基金的設置概念,並非吾國獨見而創獲,主要還是參照移植德國經驗。如德國「聯邦專責處理東德社會統一黨獨裁政權基金會」董事長Rainer Eppelmann於2018年1月訪台時所述,東德社會統一黨(SED)獨裁政權統治下,並沒有民主選舉,更沒有政黨政治環境,而在東西德統一後,各地的德國人都意識到,擁有平等且公平的政黨競爭環境,是一個國家民主體制的基礎,因此也促成了德國黨產會(UKPV, Unabhängige Kommission zur Überprüfung des Vermögens der Parteien und Massenorganisationen der DDR)的成立,也開啟了德國黨產會追查黨產的工作 。

 

至西元2006年德國收回前東德獨裁政黨之不當黨產金額約16.5億歐元,其中約9億歐元佔58%按人口比例分配予德東地區邦政府並撥出7500萬歐元成立「SED獨裁政權重新評估基金會」,另每年自政府預算挹注約500萬歐元推動下列項目:對東德統治的歷史研究、教育推廣;設置檔案館及圖書館,保存與獨裁政權有關的歷史文物;提供政治受難者及家屬心理創傷療癒及法律援助;促進國際轉型正義研究及交流。

 

這種「取之於不當黨產,用之於轉型正義」的基金設計,在我國卻踢到了始料未及的鐵板。析言之,就收入面來看,經黨產會以行政處分方式移轉國有的不當黨產其實早已逾700餘億元之譜,只不過相關處分經相對人提起行政救濟後,縱使僅為公法上金錢給付義務,但國民黨、婦聯會、救國團等處分相對人卻往往多能獲得行政法院慣性給予停止執行的特殊寬厚對待,令人譁然;且本案審理絕大多數案件也呈現嚴重牛步化傾向,甚至有法官因提請釋憲而使得訴訟程序暫停。

 

只是實踐轉型正義的時間向後移動?

 

為何老是偏好停止不當黨產案的行政執行?臺北高等行政法院第7庭的審判長陳金圍與法官畢乃俊、陳心弘3人於2018年11月27日在婦聯會案(臺北高等行政法院 107 年停字第 78 號行政裁定)曾拋出「只是實踐轉型正義的時間向後移動」見解,似乎認定停止黨產追徵不太會影響任何人權益。

 

然而,若將此見解連結到轉型正義基金,該基金既以不當黨產收入作為唯一基金來源,然這筆收入卻遭逢停止執行而無法實際入帳,連動地導致基金適足性不足而無法成立。轉型正義基金本來是要用在:推動轉型正義、人權教育、長期照顧、社會福利政策及轉型正義相關文化事務之用上頭。尤其在許多威權受害者因年事已高而已迅速凋零離世之際,基金設立卻遙遙無期。「只是實踐轉型正義的時間向後移動」這番風涼話,冷漠得讓人擲筆浩嘆。

 

2017年3月間,學者辛年豐即曾預言在既有制度下,法院可能成為轉型正義運作的阻擾者,其所展現的是司法權,特別是普通法院或行政法院法官面對轉型正義或民主轉型議題本質上所面對的侷限性。轉型正義基金無法設立困境境的背後,實則反映我國審檢領域迄今仍不喜歡觸碰的暗黑禁忌。去年11月間,促轉會希望調取1992年前司法官的自傳與黨籍所遭逢到的強大阻力,便可窺知一二。

 

期待2.0版的《促轉條例》

 

綜上所述,轉型正義基金欠缺財源這個困境,不是行政院同意讓促轉會進入「+1」的延長賽就會自行解決。本文建議修正《促轉條例》第7條第1項條文,參照一般特種基金所規定的來源方式,將「政府依預算程序撥充」列為基金財源之一,作為解套方式。尤其對照黨產行政訴訟案件審理牛步化現況,在不當取得黨產尚未能實際移轉國有前,由政府以預算程序挹注基金財源,當為維繫基金財源適足性的唯一擔保。

 

最後附帶要提醒注意的是,考察《促轉條例》的原始設計藍圖,促轉會原本並不是個要將轉型正義大任一肩扛起的機關,當時的重點毋寧是「促進」,而非轉型正義本身。也因如此,才有2年任期或「+1」這種特殊的短期設計。只是隨著政治局勢與社會變遷,世人對促轉會的期待早就不是規劃統籌的「促進」而已,而是期盼其推動與各種轉型正義有關的實際作為。

 

演變至此,《促轉條例》當有更進一步修正必要。筆者認為,揚棄落日條款而改為任務型機關;委員任期比照一般獨立委員會4年,重新提名並經國會同意;正副主委與其他委員參照公平會、通傳會模式,以專任委員任之。這個煥然一新的2.0版促轉會,將會把台灣的轉型正義工程帶入另一個新的境界。

 

 

 

作者1973年台北市生。台大法律學士、碩士,輔大法律博士。現為南臺科大財法所教授兼所長。主要關心學術領域為財政法、行政法、地方自治與娛樂法。著有《新世紀財稅與預算法理論與課題》(2011)、《財稅法制的新視野》(2016)等學術專書。同時亦為 ACG、GUNPLA與 Big Scooter 愛好者。

 

 

 

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