紓困必須要有社會經濟視野

Thursday, February 27, 2020

立法院在朝野合作下通過了《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》。圖片來源:總統府flickr (CC BY 2.0)

 

 

近日在新型冠狀病毒肺炎的疫情下,行政院火速提出六百億的紓困預算,而立法院也在朝野合作下通過了《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》,希望對遭到肺炎所引發的經濟衝擊有初步的緩解。

 

然而從長遠的角度來看,台灣的基層零售、觀光、計程車與餐飲等小型服務業早在這次疫情發生之前就已經出現危機。前年韓流的崛起除了韓國瑜個人的選戰造勢能力之外,基層小型服務業者面對萎縮的經濟機會,將不滿投射到韓國瑜的「庶民」訴求,也被認為是原因之一。而去年內閣改組後包括暖冬、夜市卷等補貼觀光業以及零售業的措施就已經展開,顯示出早在疫情開始之前,許多基層服務業就必須仰賴官方補貼才得以生存。

 

隨著大型活動陸續取消,民眾減少出門消費,勢必更雪上加霜。即便疫情結束台灣民眾生活恢復常軌,台灣的零售觀光餐飲在疫情之前所顯現的結構性問題,也很有可能無法單靠疫情結束消費的反彈回復,必須仰賴政府持續性的補貼。觀光受制於中國限縮觀光客的政策,而零售在成長趨緩下,內部也產生結構性轉變。近年來在大型綜合零售以及電商高速成長,一般傳統零售陷入衰退。

 

餐飲雖然穩定成長,但由海外大型資本主導的連鎖餐飲擴張速度加劇。因此,許多自營作業者對近兩年經濟成長無感。加上疫情何時能夠結束尚未能有明確的展望。目前的紓困極容易走向長期化,必須要有更長期的視野。除了目前許多提升競爭力的做法外,筆者主張需要從社會經濟的視野重新設計補貼與政策目標,或許能讓不斷紓困的情況能有長期比較正向的發展。

 

如果將零售餐飲等個人服務業視為純粹市場的一環,那麼在危機解除後回歸市場機制之外,似乎沒有別的出路。對於都會商業區的大型業者或是遍及全國的連鎖業者而言,筆者也主張這是應該回歸的道路。事實上這些大型商業機構即使倒閉歇業,也往往非常快速便有其他大型廠商進入填補。然而分布在一般鄉鎮或是都會中比較傳統的社區的中小型獨立服務業者,往往扮演非常複雜的社區功能,就不能輕率地以「該倒讓他倒」這樣的政策思維。

 

這些社區小型服務業所服務的對象往往是社區內較無向外移動能力,必須仰賴社會網絡的弱勢群體。相對於外來的大資本,這些自營作者也比較容易在社區組織、社區活動鐘扮演關鍵的角色。更重要的是,在這些社區中,這些通常也居住在社區內的業者往往扮演活絡社區經濟的重要角色:他們的上下游往往同樣是紮根在社區內的中小企業,而食衣住行的消費往往也在社區內進行,社區內的業者間的交易網絡等於互相支持了社區的經濟發展。

 

過往長期任由這些具社區功能的業者自生自滅的結果,不僅擴大了區域間的發展落差,惡化了經濟不平等,也讓很多偏鄉甚至都會區的街區與社區發展陷入了惡性循環。在這背景下,目前對小型服務業的紓困除了單純協助業者度過這個突發危機外,能否有更長遠的考量,是決定這些紓困措施長期效果的主要因素。筆者主張一個重要的出路就是在補助的同時納入社會經濟的邏輯,將資源引入小型服務業者所承擔的特別是社區與福利的各項功能。

 

在社會學中社會經濟的思維由來已久,從博蘭尼(Karl Polanyi)以降形成非常深厚的傳統。這個傳統不將市場中的經濟活動視為單純自利行動的展現,而是鑲嵌在更廣泛社會系統中的一環。然而值得注意的是過往強調市場至上的經濟學者,近年也越來越注重包括社區在內的社會機制的重要性,近來擔任過印度央行總裁的經濟學者RaghuramRajan也開始討論社區的重要性,將之視為國家與市場外的第三支柱,可以說社會經濟的重要性得到了更廣泛地認可。

 

換言之,在紓困可能走向長期化的情況下,如何將這些單純紓困的補貼,轉化成為長期社會發展的動力,應當是接下來需要思考的政策方向。

 

過往台灣中央到各地地方政府都有不少零星類似的政策,但可惜並沒有形成全面性的經濟政策。一個很好的例子是高雄偏鄉的小黃式公車。高雄偏遠地區的人口不足以支撐大眾運輸,然而必須仰賴私人運具的結果,使得無法開車的高齡者與小孩無法移動,偏遠地區弱勢族群比例又比都會地區更高,形成惡性循環的局面。所以,陳菊政府時代高雄市政府在山區交通不便的旗山地區設立小黃式公車,也就是透過補貼在地計程車業者,提供當地居民公車價格的交通服務,等於一定程度既滿足了在地基本的大眾運輸需求,又避免了設置公車路線所面臨的龐大虧損,而業者也得到了維持收入的補貼。

 

另一個例子則是新北市政府利用超商體系提供貧童急難餐,等於是利用商業體系更即時的提供弱勢兒童的福利服務。類似模式等於是補貼業者提供社會服務,在中小型服務業遭受巨大衝擊的此刻,引導社區內適當的零售餐飲業者經過訓練後,長期協助提供弱勢民眾供餐、或是兒童青少年的社區福利工作?台灣許多地區孩童仰賴父母長輩以機車接送,險象環生且意外頻傳,有無可能利用目前數量已經過剩的計程車體系,以「小黃式公車」的模式提供鄉鎮內學區內學童更為安全的上學,利用這些政策將目前被動的紓困補貼,轉化成維繫社區發展的動力。

 

另一個更大範圍的社會經濟思考,則是在地域的層次,特別是地方創生的議題。地方創生政策源自日本,在人口流失的經濟弱勢地區,透過鼓勵在地公私部門協力,形成可以結合地方特色的在地經濟模式,重振日漸萎靡甚至走向崩壞的地方經濟。觀光產業、農業以及食品加工等產業的發展是可說是地方創生的大宗。急凍的市場固然對這些區域經濟帶來更大的衝擊,但也帶來了契機。

 

在紓困的同時,鼓勵地方小型觀光以及農業業者走出以往削價競爭的模式,建立具功能的地方協會,透過集體的合作建立更廣泛的地方發展基礎,建立更深入的公私協力網絡,進一步促成具地方特色的發展聯盟與模式。這些都應當是目前紓困應該有的長期思考。

 

整體而言,在紓困很可能走向長期化,以及基層中小型服務業早在疫情前就出現的長期困境下,未嘗不能作為一個調整發展方式轉機。這次疫情嚴重衝擊了以往政治經濟秩序,台灣目前在醫療防疫上表現可圈可點,能否在後續的各種社會經濟對應措施中維持同樣水準,超越被動的紓困補貼,以社會經濟的思維帶來新的社會發展模式,會是觀察疫情對台灣整體影響的一個重要指標,也是台灣一個重大的契機。

 

 

 

作者1974年生,政治大學社會學系副教授。悠遊於學海之間,篤信學門,方法,理論派別只是方便法門,不需執著。

 

 

 

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