【書摘】《「小的」與大人》

Friday, February 7, 2020

 

警察與公衛

 

被稱為「臺灣現代文學之父」的醫師賴和(1894─1943),1939年曾因為沒有將傷寒病例報告有關當局,被臺灣總督府懲罰,停業半年。對於賴和為何沒有依規定上報官方說發現了傳染病患者,據當時在賴和醫院擔任藥局生的陳水發說:

 

當時也不是疏忽,而是一旦通報了之後,病家就要被消毒,用草繩圍住隔離起來,不能和外人通往。他不願如此,所以就沒有通報。大概患者在他這邊就診他沒通報,到別地方看診時,別的醫生通報了,就這樣查出來是他,所以才被停業。

 

鄭清文的著名短篇小說《三腳馬》,有段文句是:

 

消息傳來,他的妻子玉蘭患了傷寒,已經死了。當時玉蘭的娘家周圍還圍著草繩。大家都說傳染病,遠遠地繞過。

 

隔離是當代習以為常的傳染病防疫措施。在物資缺乏的過去,可能僅會以一條草繩作為分隔有病與否的界限;也因為被隔離後的不方便和異視線,使隔離成為不討喜的行政作為。也正因為不討喜,又需要被確實執行,於是身兼公權力和保護社會責任的警察因此出線。以下就來看看,到底由警察來管衛生是從何而來?警察管理的衛生又包括哪些業務?

 

一、警察管衛生─衛生警察的權力與國家控制

 

歐洲約15世紀興起「良善警察」,至約17世紀形成「警察學」時,對「警察」的角色要求,除了狹義的管理治安,也廣義的管轄日常一切事物。而前述警察作為的中心精神,是「國家干預」和「保衛全民」。隨著警察業務的發展和細分專業化,歐洲在18世紀末也已出現「衛生/健康警察」和學術討論,認為「衛生警察」可以教導人們如何運用飲食與醫療原則,使大眾健康、整體符合國家利益。又由於警察代表著國家權力,所以在大眾利益和法律許可範圍的前提下,警察管理的範圍除了公共社會,也擴及個人行為。

 

日本在明治維新時期,學習採納了歐洲的警察制度來管理國內的公共事務。尤其在1890─1893年前後,日本經過數次官制修改,漸漸將變動不定的衛生行政權交給中央的衛生局,執行權交給從行政警察中獨立而出的「衛生警察」負責。「衛生」可說是「護衛生命」,也就是為了維護大眾生命所做的行事舉措。日後赴臺擔任民政首長,且為臺灣治理奠下重要基礎的後藤新平,他在此時期提出的博士論文即是〈日本與其他國家衛生警察與衛生行政之比較研究〉。而後藤所為的一系列衛生警察論述,主旨均在強調:衛生制度的建立必須依賴國家組織;衛生警察屬於私人警察,任務是保護、促進個人的生命與健康,穩定生活的經營;衛生健康是個人,更是國家的問題。

 

1895年日本統治臺灣後,隨即面對的是疫病頻起、瘴癘與病死者不斷。臺灣總督府因此聘請正在內務省衛生局任職的後藤新平擔任臺灣衛生顧問,逐漸引進日本本土的衛生法制,此後臺灣也漸漸成為以警察處理一切地方基層行政之地。警察類別包括軍事警察(如憲兵)、行政警察與司法警察。1898年後藤來臺擔任民政局長(類今日內政部長)後,他認為臺灣一般人民的水準尚未達到近代化的標準,也較無法自我管理,因此需以菁英、科學和中央集權的方式,執行以一元化為前提、由政府專業管理的社會衛生。於是後藤在臺灣提倡「萬能警察」,並制定各項法制,作為警察等行政人員和社會大眾行事的基準。知名經濟學家,被稱為「日本人良心」的矢內原忠雄,就曾形容臺灣的社會管理法是「典型的警察政治」。擔任臺灣總督府參事官的持地六三郎也這麼形容:

 

臺灣的警察官是一手提劍,一手持經典,於捕盜斷訟之餘,還見其從事教育、慈善這些高尚事業。因此,臺灣的警察官,為因應新領土的狀況,不只在固有的警察事務方面,其職務範圍也較我國內地廣泛…。

 

警務單位的職掌包括衛生事務,因此國家藉由警察多方介入疾病防治與衛生管理,就成為日治時期臺灣衛生事務的一大特徵。一方面,從行政組織單位來看,1895年8月發布的〈臺灣總督府條例〉,將衛生事務分為兩部份:「關於衛生、保健方面,由民政局內務部警保課掌管;關於醫事衛生方面,則歸由陸軍局軍醫部負責。」1896年4月臺灣改實施民政後,中央衛生改由「民政局總務部衛生課」負責,地方衛生改由各縣廳「警察課衛生係/掛」負責。因此,從日治臺灣的一開始,「衛生」就是屬於警察單位的管轄事項。之後,衛生業務偶爾會被置於總務單位下,但大體上仍隸屬於警察部門下的一支;兩者密不可分,相輔相成。一旦疫情爆發或衛生政策要推展,警察本署即可迅速下達統一指令,指揮警察和保正、甲長等執行之。1901年初臺灣總督府僱用「巡查補(多為臺籍)」以增加警察人數和分布範圍,臺灣更是形成周密的警察網絡。

 

但是,警務單位管理的衛生,到底有哪些內容?如前所述之1896年4月起,地方衛生改由各縣廳「警察課衛生係/掛」負責。前述機構內需設置「警備或警務、保安、衛生」三單位;衛生單位須管理衛生、病院醫師藥劑師產婆、停船檢疫、鴉片販賣及藥品成藥等事項。1901年11月,臺灣總督府在民政部新設警察本署,署內也是設置「警務、保安、衛生」三課。其中,衛生課掌理以下四類事項:1.傳染病及地方病之預防、檢疫及其它一切公共衛生;2.醫制、藥制及賣藥;3.阿片專賣取締;4.醫學校。此外也規定,「在廳警務課配置警察醫」;即各廳級區劃至少要配置1名以上的警察醫,唯部份廳的警察醫由公醫兼任。他們的權限及工作對象廣泛。如傳染病流行時,凡是有疑似患者或病死者之檢診,多是由警察醫來作推論。警察醫也需處理法醫工作。這些警察醫服勤於廳警察課,除非受臺灣總督許可,否則不許自行開業,也不得兼任他職。

 

到1902年,警察本署的衛生課改為設置「保健、醫務、阿片」三掛。「保健掛」管理:1.傳染病及地方病;2.種痘及性病檢查(檢黴); 3.停船與檢疫;4.上下水與家屋建築規則;5.污物掃除與清潔法;6.衛生工程調查;7. 飲料物、繪具、著色料及中毒;8.墓地與埋葬火葬;9.衛生諸會;10.前述各項以外一切公眾衛生之相關事項。「醫務掛」管理:1.醫院、醫學校;2.公醫及公醫候補生;3.病院、醫師、醫生、藥劑師、藥種商、製藥者、產婆、鑲拔牙、接骨等業務;4.藥品及賣藥取締;5.屍體解剖及救療等相關事項。「阿片掛」掌管:1.阿片煙吸食者及官售販賣;2.阿片經銷人及批發業者;3.阿片煙吸食所及吸食器具製造、販賣;4.阿片走私取締;5.阿片監視員任免等相關事項。若遇重大疫情,也會新增「臨時防疫掛」。例如面對連年發生,且愈來愈猖獗的鼠疫,臺灣總督府即於1903年設置臨時防疫委員會,警察本署也設置臨時防疫課,掌管鼠疫檢疫預防等事項,並增設防疫事務官及防疫醫。

 

隨著臺灣衛生環境的日漸改變,警務衛生的管轄設定領域也有改變。如1919年6月,警務局衛生課修訂為掌管下列事務:1.傳染病及地方病之預防、檢疫及其他一切公共衛生;2.醫制藥制及賣藥;3.鴉片專賣之管理;4.醫院、醫學校;5.上水、下水設施等相關事項。總體類別較1902年時設定的項目顯得精簡許多。1920年9月,衛生課掌管事務再度修正為:1.傳染病及地方病;2.保健衛生;3.上水、下水及市區港灣之衛生計畫;4.醫制藥制;5.官、公立醫院;6.鴉片及鴉片代用品之管理;7.濟生會及其他施藥相關事項。顯見警察衛生的業務內容,會因為時代需求而有重點變化。

 

整體而言,警察從事的衛生實務,是依上級指令從事之切合實事的作為。只是這點在日治初期,甚至到日治末期的臺灣,幾乎是無所不包;內容項目雖會因應社會的變化而有重點性的變遷,但背後均帶有「萬能警察」的概念。

 

二、避免傳染病全境擴散的過與不及

 

日本人初到臺灣,受到的一大衝擊是身體水土不服,和因病削減戰力。著名案例是1895乙未征臺之年,由陸軍正規軍所組成的約5千5百名日本遠征軍,以不到兩天的時間佔領澎湖首府馬公。日本佔領和進駐澎湖期間,日軍死傷很少,但卻發生約1700百名士兵罹患霍亂,千人病死。日軍進入臺灣本島後,又頻受瘧疾、鼠疫等傳染病之苦。尤其鼠疫,傳染性強,又會快速致死;是日治臺灣初期引起最多人數死傷的重大傳染病。除了人類傳染病,動物傳染病也很流行。

 

為了避免傳染病一再地從境外移入,和在島內傳染流行,「檢疫」和「檢查」就是很重要的防疫手段。因此,1896年起,臺灣總督府陸續頒告〈船舶檢疫臨時手續〉、〈臺灣傳染病預防規則〉、〈公醫規則〉、〈保甲條例〉、〈海港檢疫規則〉、〈下水規則〉、〈家屋建築規則〉、〈污物掃除規則〉、〈大清潔法〉、〈種痘規則〉、〈瘧疾防遏規則〉等等法規,規定隔離、消毒、清潔、住居、檢查、申報等內容,以及各類人士的權責、義務和罰則;尤其規定「傳染病流行地居民需聽從警察官吏指揮」,再度為「警察管衛生」之事建立法理基礎。

 

首先,對來自島外的防疫,如北臺灣設有基隆海港檢疫所和基隆警察官吏水上派出所;前者設置水上警察管理衛生、走私等諸業務,後者可受理船舶的文件申請業務。1899年,總督府更嚴令所有船隻必須有船醫駐船、設置隔離室與消毒藥品,並在開航前經警察與公醫檢診,以預防鼠疫等傳染病。還有研究者說,需注意海港檢疫的原因,除了衛生上的國家安全,還有像是如果杜聰明等醫學校學生可以輕易取得霍亂弧菌對付袁世凱,同樣情形也可能出現在用病菌來對付日本,因此日本必須以警察力量介入港口檢疫,以維護國防治安。

 

在南臺灣,則是直到1924年末,打狗臨時海港檢疫所改制為高雄州港務部,南臺灣才正式設置常設性的檢疫機關。惟高雄州港務部受限於預算,並無配置固定員額;該部門內從海務人員和檢疫課長,到各種屬、港吏、檢疫員等,均多由警方的職員兼任。而且此港務部海港檢疫單位到1931年前,都與高雄州警察署機構內的衛生課細菌檢查室,一同置於高雄州廳內。臺灣東部則因為沒有正式開港,更是到1930年代都沒有海港檢疫機構和相關細菌檢驗單位。直到1934年後,花蓮港廳衛生係細菌試驗室才見成立。

 

再者,對防範島內的疫情,也是需要依賴警察的力量來維持。本來即使在日本本土,維持公共環境衛生的衛生警察或衛生疫員也不是各地皆有;當某地方發生疫情時,常是由日本中央派遣衛生人員前往地方檢查和防疫。但是,十九世紀末在各處肆虐的鼠疫,造成日本本土許多死傷案例,也刺激日本改進衛生行政方法。1897年,日本即公告〈傳染病預防法〉,要求各府縣須配置防疫委員,使醫師、藥劑師、警部、一般官吏等作為防疫委員而被配置在各府縣。1898年,內務部衛生課的衛生職員又被分發下放,成為分布在全國警察部衛生課的職員,協助各地的化學和衛生檢查試驗。爾後,各地方的衛生行政機關,除在警察部設置衛生課和專門技術人員,甚至設有附屬衛生試驗室。到1923年,日本中央更要求各地方警察部內必須設置衛生課,且設置衛生課長、衛生技師、防疫醫和衛生技手等職員,業務分組包括事務係、細菌檢查所(從事細菌檢查、疫苗製造)和衛生試驗所(從事飲食物、飲食器、藥劑、火藥、汙水、空氣等的理化學性分析試驗)。

 

相較於日本本土,臺灣的起步也不算晚。同樣是為了預防鼠疫,1896年10月,臺灣總督府一面在臺北縣設置臨時檢疫本部,在臺北警察署及大稻埕、艋舺二個警察分署設置檢疫支部,訂定規章,任命檢疫委員以及開設避病院。檢疫委員常由警部人員擔任,後再增加臺灣人。如黃玉階曾擔任檢疫委員,而檢疫部長為警部長。這些檢疫單位會在淡水港、大稻埕等地的水上或陸地警察派出所,實施船舶和火車檢疫,也由公醫、警察聯合實施臨時戶口調查,逐戶搜查患者以防止隱匿,以及對出現鼠疫患者之家屋或船隻張貼黃色紙條或舉起黃色旗,作為隔離防疫之信號。不接受有關官吏指揮者,可被依法處以2到20圓罰金。還有說,無論是住家或疑似染疫地區,都會用繩子在地上圍一圈,作為隔離區界與危險警示的意義。再如1912年新嘉義廳舍籌建的同時,也在其建物內建設嘉義廳警務課衛生試驗室,配置警察醫、防疫醫、技手、助手等人,從事化學及細菌學性試驗,也提供作為種痘、預防接種,或各種開會場地。

 

這些警員們所掌管的衛生事項甚多。如結合醫官與保甲制度,進行捕殺鼠族、買鼠、搜查患者等防疫工作。或如1898年北臺灣受颱風侵襲,總督府動員警察與衛生課進行市街清潔與救災,並密切注意可能的傳染病疫情。再如1900─1901年鼠疫疫苗在臺灣推展接種之初,報導形容是「人皆驚逃」。因此,接種團隊除了醫生、還有警察或警察醫,甚至派警察與本島人區長到家家戶戶解說勸導,才使接種人數稍有增加。這段時期,也有一些醫事人員自費遠赴日本東京的衛生局傳染病研究所,學習顯微鏡檢查和疫苗接種技術。如1901年臺北縣警察部衛生課的技手桑島東兵衛,與1904年警察本署臨時防疫課的防疫醫渡邊學之,都是暫時停職,自費從臺灣遠赴傳染病研究所學習的研習生。臺北醫學校教授堀內次雄,也曾被任命為鼠疫免疫調查事務囑託警察。

 

但是,由警察等人所執行的衛生行政或防疫手段,一定都是正向的嗎?以日治臺灣初期實施的鼠疫防治策略為例,當時的民眾並不信任日本人官方,也尚未接納近代的新衛生思想,警察官卻動輒以防疫之名,大動作地強制實施隔離,常以拘禁的形式執行、消毒,甚至拆屋、燒屍。這些違反島民傳統習俗的作為,很容易產生恐懼與怨言,被認為是官方的暴政擾民,從而衍生各種逃避和拒檢場景。官方也有發現此現象,所以在公文中上文:

 

臺灣人常會隱匿病情,甚至將染上鼠疫致死者偽報為溺死或自殺,這充分顯示出臺灣人對統治者的不信任及強烈抗拒感。何況,若是誠實報官,不但住家會被迫消毒,健康者也必須被送到健康者隔離所,而且住家的對外交通也會受到封鎖,如此一來,在隔離期間,一家生計便受到嚴重影響。另一方面,也由於對西洋醫學的不信任,所以寧可接受傳統的漢醫療法或求助於神佛,害怕一旦去到病院反而送命。基於這種複雜的心理狀態,臺灣人自然不肯配合殖民地政府的種種防疫措施。

 

在一八九八年〈關於令臺灣警察官實習傳染病預防方法要旨之建議〉的衛生課業務報告中,也有紀錄:

 

民眾之所以對其忌避,固然是因未能認知其中事實,但亦得歸因於主其事之警察官吏未能通曉消毒主旨,只知以一篇法令條文作依據從事之,不問患者家庭之營業生計如何,亦不問家屋之大小、廁所之結構、井水之情況如何,千篇一律皆撒以石灰而污損四處,而衣服、金屬等因此受污損者亦不在少數,或者將瀕死之病者抬出,至令其在半路上斷氣等,其混亂情形與費用甚為巨大,但對消毒病毒潛伏地之目的卻往往力有未逮,此非警官之罪,而是所謂的「未教民而使戰之」。

 

上述的公文上書,即點出被殖民者臺灣人與殖民者日本人雙方間的立場與困境。

 

鼠疫防治外,臺灣許多重大傳染病的防治過程中,都有警察的身影存在。如1896年起實施,1903年起擴大,1906年起因〈臺灣種痘規則〉而成為強制全新生兒接種的天花預防接種,就是由警察主導與控制、紀錄,再搭配公醫與保甲等協助,共同完成社會防疫體系。如臺南廳在1905年末,已公告「種痘為衛生上第一要點…務使各該營警官,召集各保保正甲長說諭,令其勉強從事,抵地調查…造冊彙報,毋得糊塗了事。」要求警官結合各保正甲長,實查轄內種痘現況。歷年的《警察通報》或《警察時報》,也會紀錄接種與否人數、感染率等種痘成績。

 

又如在臺中豐原擔任保正的張麗俊,其1906年的日記中記載:

 

午後,在家候公醫救仁鄉忠氏、警官佐浦武二郎氏、種手劉莫怪,來家種春痘。是午,保內童男女來付種者四拾餘人,近六時方歸去。

 

晴天,在家令清漣傳保內凡前日有種春痘者,均要來本事務所查驗……左右手善感、不善感俱逐名錄明,至12時檢完,總計男女83人。

 

這是保正張麗俊當年的經驗紀錄,也呈現警察須負責與協助全民種痘事宜的一面。即使臺灣在清朝時代已有種人痘習慣,到日治時期,也是依賴警察和保正甲長等的多年勸導,加上種痘免費和不種會罰錢,才使大家願意漸漸接受官方的種牛痘措施。

 

犬族或動物疾病,也是警察的處理範疇。例如發生獸疫時,警察與相關人士需按規定通報、操作處置。醫師診察狂犬或被疑似咬傷患者時,也須急向警察報告,之後進行隔離、撲殺野犬與狂犬病預防針接種等處置。1903年,更對「民警」(民政、警務)單位發出〈臺灣畜犬取締規則施行心得標準〉公文,再更仔細地規範狂犬病患要依法進行預防注射、畜犬要向官府登錄,以及野犬要取締等等犬隻管理規則。臺灣總督府警務局編《臺灣總督府警察統計書》,內容也包含各年度的全臺「狂犬咬傷及狂犬病患死者」人數。

 

對於造成臺日人罹病與死亡最多的臺灣風土病「瘧疾」, 以及1918─1923年之西班牙型流行性感冒(有研究說是H1N1甲型流感病毒引起),或1919─1920年前後亞洲霍亂大流行期間,也都是依靠警察、保甲、公醫等,共同組織防疫大隊,確保臺灣的衛生環境和居民安全。如防治瘧疾時,是指導民眾驗血、服用奎寧、環境清掃等措施。同時,瘧疾防遏事務所開設防瘧與採血等專業課程,讓員警或相關人士參加,提高防瘧技術與人力。防治大規模的流行性感冒和霍亂疫情時,是警務局衛生課立即派遣防疫醫官和警察等共同嚴加防疫。包括宣導防疫方法、組成檢疫委員、實施戶口調查、進行隔離檢疫與消毒、鼓勵接種疫苗等等。臺北市警務局衛生課甚至在1920年第25屆始政紀念日當天,利用飛機和汽車,在臺北市街散布推廣接種霍亂疫苗的海報。而在上述防治疾病散布的過程中,警察或衛生警察不只影響了人體外在的環境衛生和人體本身的建康,也改變了臺灣人的生活習慣與衛生意識。(撰文者/沈佳姍)

 

 

 

沈佳姍,國立空中大學人文學系副教授。研究日治時期台灣文化與公衛史。著有《臺灣日日新:阿祖ㄟ身體清潔五十年》、《牌2原來一家親:日本品牌家族企業史》等書。

書名:《「小的」與大人》

作者:戴寶村/策畫

李進億、沈佳姍、陳慧先、游智勝、蔡昇璋、蔡蕙頻/撰文

出版社:玉山社

出版時間:2020年2月

 

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