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王臻明/恢復徵兵制?全民皆兵的代價,台灣準備好了嗎?


圖片來源:路透社/達志影像


在任內推動國軍轉型為全募兵制的前國防部長高華柱先生日前表示,如果要恢復徵兵制,那役期最少要延長成2年,若是像過去一樣役期只有1年、甚至因軍訓時數減免而只剩下10個月,那根本無法訓練出一個熟練的士兵,基層部隊將毫無戰力可言。


高華柱先生的看法是老成謀國之言,直指過去徵兵制末期的國軍弊病。不過當時義務役的役期會從1年10個月不斷縮短到剩下1年,除了政治的因素外,最關鍵的原因是台灣的三次裁軍,可以說是國軍進行改革轉型的結果。若我們要進一步討論台灣的兵役制度問題,就需要先瞭解一下這段背景。


役期不斷縮短的結構性問題


簡單來說,過去因為要「反攻大陸」,而維持著60萬大軍左右的規模,國家財政負擔沉重,人事費用就占掉大半的國防預算。因此國軍改革的第一步就是進行精實案、精進案、精粹案的三次裁軍,在最後的精粹案結束以後,國軍的員額只剩下21萬5千人。


再加上當時國軍進一步加強募兵,希望招募更多的志願役士官兵入營服役,培養專業人材,導致空軍、海軍、陸軍航空隊與飛彈部隊等專業兵種的志願役人員,已經快接近編制人數的一半。讓每年可以釋出給義務役士兵入伍服役的員額越來越少,結果就是造成入伍大塞車,等兵單成為當時的重大民怨。


因此,在大幅縮短役期前的役政問題,並不是兵源太少,反而是等待入伍服役的役男太多。即使在出生率創下新低的2018年,台灣一年仍然有18萬以上的新生兒,在此之前的各年度還常常超過20萬人;換言之,每年平均有超過10萬人的役男要入伍服役。


在此前提下,如果繼續維持1年10個月的役期,以及國軍21萬5千人的固定員額不變,又要加強招募志願役士官兵加入技術兵種,並鼓勵長留久用,那國軍部隊絕對無法消化那麼多的役男。


要解決這個問題的方法有兩個,一個就是縮短役期,而另一個就是擴大役男轉服替代役。


因此當時的役期從原本的1年10個月開始不斷縮短,直到最後剩下1年,大家也開始在各公家機關、社福機構、學校、圖書館看到許多替代役男協助處理行政事務。但其實這兩種解決方案都有非常負面的問題,最終逼使台灣的兵役制度不得不進行全面改革。


徵兵制並不便宜


縮短役期導致義務役士兵的訓練不足,役期剩下1年很難訓練出一個成熟的士兵。


此外,基層部隊的流動率太高,新兵報到後沒多久,根本還未熟悉自身業務與武器操作,馬上就要退伍了,難以進行演習與訓練。而大批的役男轉服替代役,非常浪費寶貴的人力與國家資源。替代役男們一樣要吃飯、要穿制服、要有住的地方、有行政管理的成本、跟義務役士兵領一樣多的薪水,但卻未受過任何的軍事訓練,其作戰能力是「零」。


一個義務役士兵的薪水大約是6千多元,而一個志願役士兵的薪水大約是3萬多元,感覺上一個義務役士兵只領五分之一左右的薪水。但問題在於,為了維護徵兵制的公平性,國家要負擔大批的替代役支出,每一個替代役男又領走五分之一的薪水,而吃飯、制服、住宿等各種支出卻不能只有五分之一,難道你能叫替代役男只吃五分之一的便當嗎?


若說募兵制最重要的是「薪水」,那徵兵制最重要的就是「公平」,也就是每一個役男除非有特殊的理由,不然都要入伍服役。


是以,採用募兵制時,需要多少人力便招募多少人員,但採用徵兵制時,所有符合入伍資格的役男都一定要入伍服役。在比較兩個制度的優劣時,不能單純只看到義務役士兵只領五分之一左右的薪水,要連背後替代役的支出,與所有役男都必需入伍服役的龐大成本一併計算。


一旦考慮到這些支出,那麼採用徵兵制並未便宜到哪裡去,但募兵而來的志願役士兵,最少會服役3年,部隊可以得到一個熟練的步槍兵、裝甲兵、海軍水手或空軍地勤人員。志願役士兵若表現良好轉服士官,國軍立刻獲得一個已經極度熟悉基層部隊運作的士官。


然而,過去的徵兵制卻在3年內連續有3個新進的義務役士兵入伍服役,不到1年就退伍,且多數無心部隊事務,基層部隊永遠都是不熟悉部隊運作的新兵。同時替代役男耗費的國家資源一樣多,卻對於國防戰力一點幫助也沒有。


借鑑南韓徵兵制


這裡並不是說募兵制就一定比徵兵制好,這兩種制度各有利弊,但國軍在選定一個制度後,應該徹底發揮這個制度的優點。


一樣面臨強敵威脅並採用徵兵制的南韓,一直被台灣視為比較的對象,但別忘了南韓人口是台灣的2倍左右,但其部隊人員接近60萬人,是台灣的3倍;即使南韓的役期平均接近2年,南韓部隊還是有能力消化所有的役男。更不用說南韓的國防預算長期占GDP的2%以上,2018年達到2.6%,台灣的國防預算卻不斷下滑,近年來還常常不到GDP的2%,直到2018年才勉強回到2.1%。


但即使如此,南韓一樣也有類似台灣替代役的「社會服務要員」,並已開始規劃縮短役期到1年半;南韓這麼做的原因與台灣一樣,那就是部隊的規模耗費了太多的國防資源。


南韓陸軍已計畫進行裁軍,預計到2023年時,將削減10萬地面兵力,但裁軍就會無法繼續消化2年役期的大批義務役士兵,所以啟動精兵化轉型才是南韓政府決定縮短役期的關鍵原因,而不是因為朝鮮半島的緊張情勢趨緩。畢竟北韓領導人金正恩的態度善變舉世皆知,美國與北韓的談判又早已陷入僵局,依靠這短暫又脆弱的善意來決定長期的國防政策也太過不智。


台灣與南韓兩國都遇到徵兵制所會發生的問題,也採取一樣的解決方案,差別在於南韓仍然繼續維持較大規模的部隊,並擁有更充足的國防預算,因此未來還能保有最少1年半的役期,讓徵兵制能運作下去。


全民皆兵,台灣準備好了嗎?


借鑑南韓的情況與台灣過去走向募兵制的原因,不難得出結論:如果台灣真的恢復過去以徵兵為主,募兵為輔的方式,那需要的配套措施就是擴張部隊員額,大幅提加國防預算,嚴格限制替代役的轉服條件,並如高華柱先生所建議的,役期最少要到2年,或是最低限度的1年半,才能有效維持部隊戰力。


只是進一步擴張部隊員額、大幅提加國防預算,這是目前台灣社會可以接受的政策嗎?


當許多政治人物口口聲聲主張要恢復徵兵制之時,是否也該同時告訴社會大眾,這麼做所要付出的代價?


徵兵制的確擁有全民皆兵的優點,但採用徵兵制並沒有比較便宜,畢竟這世界上絕對沒有廉價的國防。


政治人物若只想嘩眾取寵,要求恢復徵兵制,卻不考慮應該要有的配套措施,以解決過去實行這套制度時所產生的各種問題,那只是不負責任的選舉口號,而不是理性的國防政策。



作者為喜歡閱讀歷史書籍,特別是戰史,也因此略為涉獵軍事領域,希望可以從地緣戰略與武器戰術的不同角度,來分析台灣所面臨的一些外在挑戰與國防問題。

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