• 賴怡忠

反政治顛覆與堅守民主是相互呼應,並未矛盾衝突


圖片來源:美聯社/達志影像


近日隨著民進黨立院黨團的《反滲透法》進展,朝野再度發生大辯論。國民黨在公聽會上提出「沒有主管機關」、「境外敵對勢力、武裝對峙團體」等定義不明等對法條的技術性質疑,但最後採取全面抵制,指控這是戕害民主自由的惡法。


但另一方面,對中國對台滲透顛覆十分憂心的基進黨則認為《反滲透法》的涵蓋度太有限,也同樣提到缺乏主管機關的質疑,雖然願意支持,但同樣對這個法案也頗多懷疑。一部要處理中共對台政治顛覆的《反滲透法》同時被光譜的兩端抨擊,除了顯示這個法律頗受關注外,也凸顯國內政治菁英對於中共威脅認知的差距。


國民黨以戕害民主的指控令人啼笑皆非


國民黨對《反滲透法》案提出幾點質疑,包括這個法案沒有主責單位;境外敵對勢力定義不清,而其武裝對峙團體的講法可以包山包海,甚至可能因此與日本為敵;這是個戕害自由言論,甚至會入罪台商等。


但是誠如時力立委黃國昌在公聽會場提到,境外敵對勢力一詞在《國家情報工作法》就已經出現。特別是在2011年馬英九執政時就已經透過修法而出現,國民黨當時沒反應,現在扯其定義不明,感覺實在很奇怪。而國民黨以2012─2013年台日在釣魚台的水炮戰為例,認為日本在《反滲透法》的定義下會被認為是武裝對峙團體,因此會影響台日關係。


但日本是個國家,如果有所謂武裝對峙,也應該是以敵國或是有敵意國家來處理,不是一般性的團體。特別是國與國之間在處理對峙關係時,本就有一定的規範,一般認定的「武裝對峙團體」,實際上更多是用於例如次國家的恐怖主義團體,例如伊斯蘭國、基地組織,或是本身火力強大到一定程度的跨國黑社會武裝團體等(位於拉丁美洲或是南美洲的黑社會甚至擁有戰機與防空飛彈,並會運用武裝潛艦運送毒品)。


至於戕害言論自由與入罪台商,如果細看這個《反滲透法》條文,可發現其主要關切是與選舉相關的政治行為有關,為境外敵對勢力工作的本國人,因此涵蓋範圍相當有限。我們可以理解與中國互動密切的台商對此會擔心,但是因為《反滲透法》的處理範圍相對狹隘,且要經過一定的司法程序,不是其法條內之主管機關說了就算,因此還有一定的救濟措施。也因為《反滲透法》是與選舉相關的政治作為,和一般性的言論自由無涉,因此所謂言論自由被限制云云,是不太可能成立的。


香港現狀證明主權是民主的保障,反滲透不是在操弄亡國感


國民黨也指控《反滲透法》的提出是在操弄「亡國感」。但正如香港現狀,特別是過去半年港人在「反送中運動」遭受被港府的忽視,以及港警虐殺港人的案例可以發現,沒有主權,民主是無法存在的。中國對台灣的滲透與顛覆就是在傷害台灣的民主體制與主權,特別是台灣的主權建築在台灣人民的基本原則。


現在亡國感與國民黨馬政府時代對中大開方便之門造成的後遺症有關。當美國專家都認證馬政府時代是中國間諜在台灣最橫行無阻的時候,國民黨堅持提向習近平致敬,高談如何幫助中國擊敗援台美軍戰法的退將為其不分區立委,其高級幹部在國民黨內部會議呼籲還在政府任職的國民黨籍公務員要「能撈就撈、能混就混」時,正是這些行為增添台灣人民的亡國感焦慮。


更好笑的是,國民黨針對《反滲透法》也提出自己的《反併吞中華民國法》,但對自認為是中共同路人的白狼,這位與自己所提法律中明確定義的敵對組織(中共是其一)合作者,卻與其眉來眼去,沒有公開批評,甚至當其宣稱要為自己的總統候選人韓國瑜助選時,國民黨連與其公開割席都不敢做。這種給人感覺積極反對《反滲透法》,但不積極「反對中共滲透」的作為,充滿了自我矛盾。


圖片來源:美聯社/達志影像


《反滲透法》以處理選舉政治相關事務為主,涵蓋範圍相對有限


回歸到法案討論。從內容觀之,目前所討論的《反滲透法》主要是針對與選舉相關的政治行為,涵蓋範圍相對有限。雖然是專法,但更像是將散布在《政治獻金法》、《正副總統選罷法》、《公職人員選罷法》、《公投法》、《遊說法》、《社會秩序法》等其他各領域的相關法令,集中於此一起處理,對於若干刑責給予加重,以及擴大適用的行為範圍等。


而這則《反滲透法》與其他既有法條最大的不同,是其他法條主要在規範境外勢力與台灣選舉過程的關係,但如果境外勢力是透過國內代理人而行,既有法條是管不到這些行為的。因此《反滲透法》是透過管制可能會出現的國內代理人,把這一塊缺失補起來。


由於罰責是由《反滲透法》內部所引用的其他相關法令之主管機關認定,而《反滲透法》第三條到第七條所牽涉既有法條,包括了《選罷法》、《社會秩序維護法》、《遊說法》、《政治獻金法》、《公投法》等。在這其中,《公職人員選舉罷免法》、《正副總統選舉罷免法》、《社會秩序維護法》、《遊說法》、《政治獻金法》等的主管機關是內政部,但是《公投法》的主管機關是中央選舉委員會。這顯示《反滲透法》條文所聯繫到的主管機關起碼有兩個。相信這是為何《反滲透法》沒有單一主管機關,而是由其內條文所聯繫到的主管機關各自處理,以避免出現法條內部會出現多個機關同時行使管轄的現象。


《反滲透法》為民主防衛法制的拼圖之一


中國對台滲透顛覆的方法與工具面貌繁多,過去已有發現利用部分在中台商,或是利用赴中經商的退休的情治與軍方官員為其工作的前例,這兩年來更發現有利用台灣的宮廟、學校、媒體等為其對台政治戰的工作口,在這個狀況下,專注處理與選舉相關政治行為的《反滲透法》,當然不可能處理所有中國對台滲透顛覆的問題。只是與其希望發展出一個統包的全面性法案面對中國對台的滲透與顛覆,比較務實的方式應該是在各領域逐步推動,由點而線,由線而面,一塊一塊把反中國顛覆的法律防護網構築起來。從這個角度觀之,正因為涵蓋面有限,這個《反滲透法》就是護台防中法律防護網的其中一塊拼圖。


在《反滲透法》提出前,本屆立院會期另外通過了《國家機密保護法》修訂(五月七日)、《中華門國刑法外患罪章》修正(五月七日)、《兩岸人民關條例修正》(五月三十一日與七月三日分別修訂不同條例)、以及《國家安全法修訂》(六月十九日)等所謂的「國安五法」。


看「國安五法」的內容,要嘛是對既有罰責的加重(《國家機密保護法》、《兩岸人民關條例》(第九條、第九條第三項、第九十一條)、《國家安全法》等修正),或是將外患罪擴大適用於「大陸、香港、澳門、境外敵對勢力或其派遣之人」,以避免延續過去外患罪不適用於大陸地區相關犯罪之漏洞(中華民國刑法外患罪章),或是增加網路為國家安全維護覆蓋之區域、將發展組織罪的行為定義擴大到「發起、資助、主持、操縱、指揮」(《國家安全法》修正)。


在此大家可以看出,同樣是對若干作為的點滴改良,「國安五法」是在填補在這些領域產生的若干漏洞,與《反滲透法》的基本精神一樣,都是在既有法制的基礎上展開逐步修正,一塊一塊把國安法制拼圖組裝起來。這與外界對「國安五法」的一般性理解,好像這五法是天大地大的魔杖,揮個兩下就可以建構出一整片國家安全網的主觀認知,是有很大差別的。


可以看得出,這種法律工作的繁瑣與技術性,往往要對中華民國/台灣的既有的法律體制與基本邏輯十分熟悉的人才有能力駕馭,其複雜程度與國際上的自由貿易談判進行整合會遇到的「義大利碗麵」難題不惶多讓。如果可以把這些分散在各領域的不同法律集中彙整到單一法律中,在國安領域相關的法律意識與相聯繫的行為感知會有很大的增進,不僅有助於法官對量刑的裁量,也可以大大提高立法者對行政部門的監督。「反滲透法」,為什麼會以一個被國民黨批評為沒有主管機關的面貌出現,相信上述面向的考量需要被納入。


透明化不一定等於承認其作為的合法化


有關反制中國對台滲透顛覆的作為,目前出現一種「透明化形同讓中國政治代理人作為合法化」的說法,包括筆者先前也對此堅信不移。但這實際上是個把兩個作用在不同對象的觀念搞混而產生的迷思。就好像國中物理以為作用力與反作用力可以相互抵消使其合力為零的錯誤觀念一樣。


要求人物或團體揭露其收受金源之來源,即所謂「透明化」的要求,作用的對象是個人或團體。但如果要談到禁止,其作用對象就是行為,而不是個人。因此「透明化」是在對「個人或是團體」提出要求,與所要禁止的「行為」,是不同的對象,可是這個差別在概念上很容易造成混淆,包括筆者在過去也犯了將不同對象等同的認識錯誤。


基本上,個人或團體不會因為收受來自境外勢力,包括來自大陸與港澳的金錢,而獲罪(但如果是擬參選人或是在內政部登記為政治團體者自為例外),除非他們之後的「行為」有觸及違背《反滲透法》或是其他修正後的「國安五法」之規範。以我們不容許台灣有中共的政治代理人之現況來說,拿錢不一定是政治代理人,要拿了錢還做了某些事,或是不拿錢但接受中共指揮而作了某些事,才會被追究。


當然,以台灣受到中國滲透攻擊的特殊慘狀,處理這些議題自是要更加謹慎,畢竟澳大利亞與美國在動用《外國政治影響透明法案》(FITS)、《外國代理人登記法》(FARA)等時,多是針對一般性的外國勢力,敵對性較低。美國會容許國民黨或是民進黨駐美單位登記為外國代理人,也會容許美國的政治公關公司接受為國外政府進行政治遊說的生意,只要這些公關公司在做生意的期間,有登記為某外國的代理人(例如當年的卡西迪公關公司,或是中國的中央政府或是地方政府在華府所雇用的多個公關公司等)。但美國並不會容許其國內團體與個人為「伊斯蘭國」進行政治公關。這個不容許是來自其他法律的規範,與《外國代理人登記法》(FARA)無關。


當然如果有政治團體或是個人有意為中共進行政治代理,接受中共指揮對台灣進行滲透顛覆,這些人與團體絕對不會沒事去登記自己的金錢或是資助的來源是來自中國,必然會宣稱其與中共無關。但因不願揭露中共資助來源就是違法,就不用等到他們作出什麼事。因此是多了一項武器對付這些中共在台政治代理人。


揭露/透明化最重要的功用,是區別出合法合理的外國政治代理與不合法的外國政治代理。澳大利亞今年初實行《外國影響力透明法案》(FITS)後,許多認為與中資有關的單位紛紛表示自己不會登記為中共代理人,但為了避嫌,也紛紛關閉其原先與中共有關的合作計畫項目,而第一個開始登記的,反而是雪梨大學的美國研究中心,因為這個單位不僅與美國研究單位展開合作,且在這些合作項目上有拿到美方提供的經費。


如果澳大利亞沒有這個透明法案,來自中資與美資的合作案反而會在一起打混仗。接受中資者往往會舉接受美資的單位為例自我辯護,並攻擊批評者只針對中資來源,所以是種族主義云云。但當強制登記的要求出現,反而是這些取得中資的單位擔心對其學術形象的影響而不願登記,或是使其緊急與中資撇清關係。接受美資者則大方秀出與美國往來的細部資訊。好像是潮水一退後,就知道誰沒穿褲子了。


透明可保障台商與官員,不透明反易使在中台商被汙名化


與《境外勢力影響透明法》提案不同,《反滲透法》不是追求揭露資訊的透明法制,畢竟我們不容許我國人民為與我交戰或武力對峙的國家與團體進行政治代理活動,因此中國大陸,以及屬於中國的港、澳等,自然會是此法禁止的政治代理之列。有人說台商很擔心此法會導致在中台商,或是作中國生意的台商被入罪,但這些顯然是過慮。因為《反滲透法》談的是與選舉政治相關的為中共政治代理之行為,不表示與中國做生意就一定被認定從事政治代理活動。


但有一點要注意的,是現在中國對台商的政治要求甚多,過去就有要求台商對九二共識、兩岸一家親、反對台獨等進行公開政治表態,以半脅迫方式要其公開支持一國兩制的狀況也是繪聲繪影。台商在中國(甚至是與中國有生意往來的台商,當其在台灣時)被北京政治表態的狀況也越來越多,因此無法排除北京私下會對台商施壓或是利誘,要其在台灣展開一些中國要求的政治工作。這就牽涉到其作為可能會觸及《國家安全法》、《反滲透法》等規範到的行為。


針對這點,其實《反滲透法》第十條的鼓勵自首條款,實際上讓受到北京壓力而不得不為之台商一個出路。台灣要處理的,反而是當台商主動告知受北京脅迫要有所作為後,台灣該如何處理。台灣一方面要達到維護國家安全,反中共滲透的目標,另一方面也要能有效處理台商的處境。進而讓更多有類似問題的台灣國民願意提供相關資訊,達到防堵中共以銳實力滲透顛覆的目標。


當台灣民間普遍認為須針對中共滲透要有相對應的作為,否則亡國感只會持續升高時,如果沒有《反滲透法》或是其他相關的反中共顛覆的相關透明法制時,多數在中國做生意但與政治無涉的台商就在社會上會持續背負可能是中共政治代理人的懷疑眼光。反使其更容易被有心人汙名化。


以威脅為對應基礎並整合為專法,可能較易處理


應對中國的銳實力與對台政治戰是《反滲透法》、「國安五法」相關修正,以及未來其他相關法律的制定或修正等的主要考慮。這與一般認知的反間諜或是反情報作為非常不一樣。中國是利用台灣自由開放的社會,在公開場域與你對決,並透過經濟力量改變言論市場的規則,進而形塑認知,用民主的形式反對民主。


中共不一定可以說服台灣人民接受統一,但可以透過對媒體的買收與賄賂,改變言論市場的自然平衡,積極形塑諸如「台灣沒有獨立自存的空間」、「台灣的未來是沒有希望的」、「中美衝突的美國必敗與中國必勝論」、「台灣關係法無用論」、「台灣經濟很差而中國經濟好棒棒」等與現實不符的認知。有意讓台灣人民對台灣未來失去信心後,就不再會積極反對中國的對台併吞。


中國現在經濟糟糕到一塌糊塗,被美國的貿易戰打趴到抬不起頭,反觀台灣卻屢受國際大廠青睞而有踴躍入台投資的現況,甚至在中台商也出現以腳投票,赴中投資大幅減少,回台投資大幅增加的情形。但社會上卻還有不少人相信中國經濟機會論、中國未來好棒棒的謊言。


這可見中共在形塑台灣社會認知的能耐,與台灣內部靠吃中共政治飯者有多麼氾濫。在這個意義上,反中國對台的滲透顛覆,有效進擊中國對台銳實力的操作,要求吃中共飯的台灣在地協力者揭露自身與中共的關係,實際上就是為了鞏固我們的自由與人權,匡正這個已經被中共政治戰嚴重扭曲的言論市場與民主政治環境。《反滲透法》與其他討論中的透明相關法制,就是為了這個目的。


但這些作為無法一蹴可幾,認為搞一個包山包海的專法可以對此全方位含括是天方夜譚的幻想。我們只能透過一塊塊的逐步拼貼,以建構一個處理中國或是未來其他可能的境外敵對勢力威脅的民主防衛法制。


想想看美國除了既有的《外國人政治代理登記制》(FARA)之外,也修改其《外國對美投資審議條例》以改革CFIUS,並保護美國科學技術不被外國收購。司法部要求「新華社」、「中國環球電視網」(CGTV)需註冊為外國代理人,而不是媒體。


國務院直接驅逐有疑問行為的中國外交官,甚至針對中國對美國高等學術單位的技術偷竊與侵犯學術自由,美國國會也有意立《美國大學保護法》(Protect Our Universities Act)來處理等。可見即使是以法立國,嫻熟透過法律操作處理問題的美國,似乎現在也是東抓一塊,西補一塊,以類似拼圖方式來處理中國的對美滲透問題。因此台灣的立法過程給人感覺會像是補漆工也就可以理解了。


但即便是補釘工作,如果可以將其整合為單一法律,會有助於法制管理與對外溝通,對政府部門的要求也較能到位,也能讓外界對此的討論更為聚焦。《反滲透法》對此處理的經驗就可以作為參考。




作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人。


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