國家的資格──誰說台灣沒外交?

Sunday, December 1, 2019

圖片來源:美聯社/達志影像

 

隨著香港情勢愈演愈烈,港府將抗議民眾當成敵人,使用準戰爭手段強力鎮壓。如此人權災難引得美國參、眾兩院不得不用最快速度通過《香港人權與民主法案》,期待能以此換得中國以和平方式平息香港動盪。

 

面對參眾兩院僅一人反對的投票結果,雖然期待與中國達成貿易協定,但川普總統仍然不敢違逆強大的民意壓力,不得不簽署法案。但這次並未拍攝影片,推特上只用一張秀肌肉的改圖,表達自己與美國對香港的支持。當然,徒法不足以自行,後續還要繼續觀察行政機構的執法結果。

 

然而,從法案內容來看,對香港抗議者的直接幫助其實不大,在可以預見的將來,香港人民仍將面對越來越險惡的高壓管制。

 

同樣面對中共的台灣,香港的情勢變化也反映在陸委會十月25日公布的民調結果:支持「維持現狀,以後走向獨立」者達21.7%,創近10年新高;「儘快宣佈獨立」則為6%。兩者相加,即支持「終極獨立」者達27.7%,為10年來新高。

 

然而,同一份民調中,支持「儘快統一」者為1.4%,「維持現狀,以後走向統一」者8.9%,兩者合計 10.3%;亦即台灣仍有至少十分之一統一支持者,與綠黨的民調結果一致。

 

更弔詭的是,許多曾經的進步價值倡議者,當面對中國利維坦時,保持沉默的,就已經算品格高尚了。這段時間,我們看到過去的左派文化人,如卡維波對周梓樂與陳彥霖死亡事件的冷血發言、張小虹試圖將設立連儂牆的台大學生指為暴徒、在金曲獎典禮上反美帝的陳主惠支持港警,過去與弱勢站在一起的運動者,成了季業說的「扭曲如蛆蟲」。

 

面對如此巨大悲劇與威脅,台灣仍有十分之一人願意統一,並讓過往的左統只剩下統,造成此種心態的因素,確實值得仔細探討。

 

此次大選的主軸,可以說就是「亡國感」的攻防;面對危機,可以選擇面對或者退縮,於是一方主張整軍經武、積極防備,另一方的主張隱含著「和敵人站在一起就沒有敵人」的意旨。大約可以相信,主張統一的,可能是不把中國當敵人,更可能是對於失去國家的重大危機感讓他們不敢反抗。

 

歷經索羅門群島與吉里巴斯兩國斷交事件後,邦交國問題再次成為新聞焦點。由於過去過度強調外交承認的重要,使得每次斷交都會引起一陣是否會亡國的疑慮和討論。近幾年狀況好些,大多數國人都知道實質外交關係更加重要。剩下的邦交國,雖然使得台灣總統有出訪並藉機過境美國的藉口,但在台灣的生存上還有多少價值呢?或者我們該問,如果沒有邦交國,台灣還有辦法稱為「國家」嗎?

 

尼克米德頓(Nick Middleton)的著作《地圖上不存在的國家》挑了五十個有資格稱為國家卻沒受到廣泛承認的地區,來講述國際承認的複雜情境。書裡篇幅最多、描述得最詳細的,當然就是台灣了。但書中最值得台灣人關注的,是1991年經由內戰,從索馬利亞分裂出來的索馬里蘭共和國(Somaliland);因為,這個國家直到現在,仍然沒有任何邦交國,但此國的護照,比索馬利亞(Somali)的好用,至少,往來美國與歐盟國家沒有問題。

 

沒有外交承認、沒有邦交國仍然可以稱為國家,這道理完全符合邏輯。因為,必須先有國家主體,才能尋求交關係,也就是說,必須國家先存在,才談得上外交。而由索馬里蘭的例子我們知道,即使索馬里蘭的軍事、經濟實力,都比索馬利亞強,然而地緣政治等因素,使其目前仍無法獲得正式外交承認;但他們的國民與國家,仍然可以生存下來,並和其他國家開展實質關係。

 

這個例子給台灣的啟示是:無論如何,實力第一。

 

另一方面,由於聯合國組織的存在,能成為聯合國會員國,成了目前對國家比較嚴格的定義。從這個觀點看,柯索沃(Kosovo)雖然有以美國為首、超過一百個邦交國,但因不是聯合國會員國,也可以說,不是個完整的國家。

 

由於聯合國規章明訂,新的會員國必須由安理會投票通過,類似巴勒斯坦被美國否決,柯索沃的申請被俄、中兩國否決。但成為觀察員只需要代表大會同意,於是巴勒斯坦在2012年取得觀察員身分;反而柯索沃至今未能提出觀察員申請,因為無法保證得到多數票。

 

從這兩國的例子知道,只要規章沒變,加上中國的常任理事國否決權,無論用任何名義,台灣都不可能加入聯合國。另一方面,如果想成為觀察員,台灣有把握取得一百個國家支持嗎?或許,這會是台灣外交的努力方向。

 

另外有一個非正式確認國家地位的方法:看看美國中情局隨時修訂的《世界概況》 (The World Factbook)上面的排序和記載。

 

前面提到的索馬里蘭沒列入,巴勒斯坦在這資料庫裡稱為「西岸」 (West Bank),亦即這兩國美國不承認;只有科索沃因為得到美國外交承認,按正常方式列入。

 

至於台灣,則見證了一段美國外交界的曲折歷史。

 

圖1, 台灣條目註明列在辛巴威之後。圖片取自2008版的《世界概況》

 

圖2, 台灣條目在書中的真正位置。圖片取自2008版的《世界概況》

 

圖3,在FAQ中,說明為何台灣條目如此安排,亦即簡短解釋了一個中國政策。

 

然而,大約2013左右新版的《世界概況》,台灣回到了T字頭,像是一般的正常國家。

 

圖4,可看到台灣回到正常位置。

 

圖5,FAQ條目只剩下歐盟的說明。

 

由《世界概況》的編排差異,我們甚至可以說,美國對於台灣的現狀有點不耐煩,於是用這種所有外交人員必讀的參考資料上的小小改變,暗示台灣人。另一方面,台灣和中國在外交領域上的互斥特性,使得台灣可以被美國當成很好用的外交武器。

 

例如現在和台灣親密得不得了的馬紹爾群島(Marshall Islands),1991年結束託管後馬上和中華人民共和國建交。但因其位置太重要,美國和馬紹爾簽署防禦協定,1998年馬紹爾才和中華民國建交,並與中華人民共和國斷交。至今,中共在該國仍然有個小組負責維護看守當初的使館。

 

如果台灣想跳出這個和中國爭取代表權的現狀,就必須找到第一個能達成雙重承認的國家。至於沈榮欽教授在〈台灣外交危機的行動綱領〉提議的尤里西斯法,實際可能被卡夫卡說的「海妖的沉默」反制。

 

沈教授的方法核心,在於將邦交國數量與對應政策設計成正式法案,對中國來說,會增加他們爭奪台灣邦交國的政治成本。但另一方面,如果中國選擇台灣邦交國數量少到某個程度,例如十,就停止外交手段,那台灣反而陷入了尷尬境地。一方面台灣很難追求獨立,因為國人會覺得並無明顯的迫切危機;請記得,陸委會十月25日的民調,帶有「維持現狀」前提的選項總和87.4%,可見台灣大多數人不喜歡太快改變,卻喜歡自欺欺人。另一方面,追求更多邦交國的成本會變得非常高,因為全世界都知道台灣的處境,台灣想和他國建立外交關係,將面臨勒索。

 

好消息是,目前美國參議員克魯茲(Ted Cruz)正積極推動的《台灣主權象徵法案》(Taiwan Symbols of Sovereignty Act, 簡稱Taiwan SOS Act),正在進一步促使美國正常化台灣的國家地位。

 

據悉,這項法案將移除2015年,因馬英九總統任內駐美代表魯莽地在雙橡園升旗,造成歐巴馬政府不快,而訂定的《對台交往準則》(Guidelines on the Relationship with Taiwan)。如果這項法案能通過,且川普連任,或許可以期待魯比歐與克魯茲兩位參議員聯手推動台美關係正常化的法案,迫使行政部門給與台灣外交承認,讓台灣成為美國在東亞布局的柯索沃 2.0。

 

 

 

 

作者為台北愛樂電台首任工程師,主持過該台所有類型節目,台北爵士夜首任主持人,《爵士樂的故事》作者,目前是閒遊作者。

 

 

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