台美關係的下一步:邁向台美全球合作的期待與挑戰

Tuesday, November 26, 2019

 

美台關係邁向新典範的轉移?

 

今年是《台灣關係法》立法四十周年,美國在臺協會為此籌備了一整年的慶祝活動,觀其內容,與其說是慶祝活動,更像是利用這個機會提升台美合作的實質內容與層次的作為。

 

我們看到今年美國對台軍售的質與量皆出現顯著提升,售台66架F-16V及提升既有F-16A/B2的計畫更是大幅強化了台灣的空防能力。而美艦航經台海的次數也呈現每月一次的頻率,且包括澳洲、加拿大、法國等,也都有強化或持續其既定的台海巡航。

圖片來源:總統府flickr、達志影像/美聯社

 

值得一提的是,除了美國各部會副助卿層次來台頻率變得頻繁外,也出現台美的國安會秘書長─國家安全顧問會談,外交部次長與美國國安會亞州資深主任、及與美國亞太助理國務卿等的公開會面,美國與台灣更有首度官方公開合作的印太政府善治論壇、太平洋政策對話、拉美區域合作對話等雙邊會議,包括媒體識讀、印太能源透明治理等會議,也超越台美雙邊的範疇,包括日本、瑞典、澳洲等國也開始參與其中。

 

更有趣的是美國國防部的組織改造,一方面新設立主管中國的副助卿,但另一方面也把台灣歸在主管東北亞盟邦的副助卿之下,而不是歸在中國副助卿之下。這個乍看像是象徵性的作為,實際上意味著美國開始以不同的角度看待台灣,不再將台灣視為美中關係須被管理的議題,而更以類似於盟邦的夥伴來看待其與台灣的關係。

 

值得注意的是,美國國防部與國務院的印太報告都將台灣明列為其合作夥伴。台灣與紐西蘭、新加坡、蒙古等國並列為美國僅次於其盟邦的印太夥伴國家,國務院的報告更明確指出幾個在台灣的「全球合作與訓練架構」(GCTF)計畫,為其印太戰略願景的諸多計畫中之一部分。台灣成為美國印太戰略合作計畫的一員,不再只是其進行台海維和的對象(與負擔),這個發展是過去沒看到的現象。

 

這些變化,國防部組改意味著美國開始以印太的合作夥伴來看待台灣,後者則正式將台灣列為印太戰略的一部分,台美關係有了明確的合作標的,超越了往常的台海維和,而有了印太區域,甚至在某些議題上,還有超越印太區域的具體合作關係。這個超越台海與邁向印太的變化與方向,使得我們看待在《台灣關係法》四十周年時的台美關係,似乎出現邁向區域化與全球化的典範轉移。

 

美國改變對中政策與美國的印太戰略,改變美國對台的戰略期待

 

這個新變化與美國近幾年改變對中國的戰略、並提出自己印太戰略,以及逐漸把對台關係與對中關係分別處理的發展等有關。

 

2017年美國提出國家安全戰略,首次明確指出中國是美國的全球競爭者,過去「以經促變」的對中政策失敗,中國反向要改變界秩序,甚至意圖利用美國民主體制來影響美國對中政策並弱化美國。2018年美國副總統彭斯發表美國對中國政策的重要演說,明確反駁美國與中國的競爭是守成強權擔心崛起強權威脅自身優勢的「修習底德陷阱」說,強調美中現在的對決是基於不可調和價值差異的對立,不是誰擔心誰佔優勢的權力競爭。美中的貿易戰與科技戰也是沿著這個軸線在發展。

美國副總統彭斯。圖片來源:達志影像/美聯社

 

此外,美國也用了兩年時間,逐漸填實其印太戰略的內容,使其不僅有安全戰略面向,也因「印太經濟願景」的提出、國會通過的《投資促進發展最適化法案》(BUILD Act)、《亞洲再保證法案》、以及「印太透明倡議」的提出,使其印太戰略成為含括安全、經濟與政治等面向的全方位戰略。雖然這個「自由與開放的印太戰略」與其日、奧、印度等盟邦或夥伴有些許不同,但九月成功將「四方安全對話」提升到部長級會議,以及與日澳共同發動「印太基建構想」等作為,美國印太戰略的區域圖像日益清晰。

 

這個戰略不是針對中國(其對中政策才是),但其明確包括了台灣,並賦予台灣在這個印太戰略一個相對明確的位置。包括媒體識讀、能源良善治理、透明構想等都有台灣的角色,顯見在美國心目中,台灣是作為民主價值與政府轉型的經驗提供者、倡議的起始者等身分出現的。這與過去美國談到台灣主要多是以如何維護台海和平,將台灣作為一個被動的「被保護者」的身分等作為是非常不同的。台灣從被動的台海狀態被保護者,改為形塑印太區域議程的參與者,這個角色的轉變相對巨大。

 

當然美國不是瞬間就突然對台灣另眼看待,這個變化過程已發生一段時間。一方面與這些年來台灣本身國力的提升有關,另一方面也與美國開始把對台關係與對中關係進行適度脫鉤的戰略改造有關。後者使得美國不再把台灣當成美中關係的麻煩製造者視之。台灣經濟在東南亞僅次於印尼,在歐洲與瑞典相捋,軍力排全球前十,科技實力更不在話下,因此是個有一定實力的中等國家,美台關係有其自己獨立於彼此對中關係的邏輯。美國不再單透過美中關係看待台灣。

 

正是執迷於兩岸關係,堅信一中的馬政府,始終輕慢台灣的能力,誇大中國的影響力,並低估美國的決心與戰略動向,使其與華府方向日益背離,還以台灣不當美中關係的麻煩製造者沾沾自喜,殊不知華府早已越過這個階段。馬政府的戰略慣性讓台灣喪失諸多機會,這個問題在蔡政府時才出現補救契機。

 

台美合作超越台海,成為印太全區域的戰略合作關係

 

這些變化使得在台美關係上,美國對台灣的思考已經超越台海和戰的思維,而是視其為區域甚至是全球性質的夥伴關係了。

 

過去台美關係的主旋律往往是在台美中三方關係下的台美關係,且聚焦在台海維和。在這個意義下,美台關係的重點是如何確保美國維持台海和平,維持對台安全承諾的台美關係。因此實質重點會在軍售議題,且台灣要不時提醒美國台灣關係法的對台承諾。

美中對峙,更凸顯台灣在全球的角色。圖片來源:達志影像/美聯社

 

當然隨著中國崛起,其在國際角色日益重要,美中關係的內容也變得多元與複雜。九十年代的美中關係議題除了台灣外,還包括西藏、中國人權、如何整合中國進入世界經貿體系等。到了二十一世紀初,這個議題還包括了北韓核武問題、伊朗問題、聯合國維和問題。等到2008金融海嘯後,包括世界經濟走勢、全球氣候暖化管理、反恐問題等,都成為討論的重點。台灣議題還是美中關係的議題之一,但過去所謂的台美中關係早已經改變了。現在的美中關係無比巨大,台灣相對來說只是其中的一部分。從另一個角度來說,現在所謂的台美中三角架構,多只在談及台海議題時是存在的。

 

如果了解美中台三角關係在這些年的變化,就可以理解現在的台美關係已不再是兩岸關係與台海維和下的台灣,台灣也就不再是個問題,相反的,台灣成為解決全球問題國際協作方案的一部分,台灣就是答案,而且是全球意義下的答案。即便台灣須要比其他國家要花更多力氣證明自己的能力與存在感。

 

但現在把台灣當成問題,認為台灣的存在需要被質疑的是北京。美國已經不這麼看,日本也不這麼看,我們更不應以過時的美中台三角架構,以兩岸關係作為台灣的國際關注焦點,導致複製國共內戰一中原則的思維,框限了台灣的空間。

 

美國印太戰略標誌台美關係2.0及其機會

 

美國多次提到台灣是美國印太戰略的夥伴,更是美國印太戰略的一環,沿著「全球合作訓練架構」(GCTF)發展的台美合作含括民主治理、媒體識讀、反獨與反海盜合作、人道救援與區域救災等議題,這是超越以台海維和為主題的台美互動。這個發展出現了讓台灣被印太區域國家再認識,與再定位台灣的印太角色等效果。因此台美新關係不僅意味著範圍從台海擴大到印太區域,其內涵也是深植在民主與經濟體制的價值中。

 

時值《台灣關係法》四十週年,華府從關注台海維和的台美關係,轉變成在促進自由與開放印太區域下的台美關係,這個把台灣含括在美國印太戰略下的發展,成為台美關係邁向2.0的重要標記。

 

但在此對台灣會出現新的挑戰。如何正確認識這個趨勢,不再以美中台架構自我限制,並讓台美互動超越台美雙邊關係提升的層次,而是出現相當程度的角色與任務分工下,確認台灣在這個新架構下的區域角色與戰略定位。台灣既是美國印太戰略下的合作夥伴,也是全球民主價值的重要捍衛者,在新時代建構民主治理、新經濟型態的發展等,都有一定的角色與任務。

 

對於被中國國際封鎖到快窒息的台灣來說,這個要求對台灣會是相當艱鉅的任務,因為這些都是費盡力氣守護自己國際存在感而疲憊不已的台灣,從未思考過與接觸過的內容。唯有清楚掌握到這個方向,並主動對外提出自己的看法與期待,一個合理的台美關係2.0的-全球化的台美合作夥伴,才能真正地被建立。

 

 

 

作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人。 

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