台灣該如何看待美國國防部組改?

Tuesday, October 29, 2019

 

美國防部最近有個組織改造引發議論。在國防部助理國務卿薛瑞福底下,出現一個新的專門針對中國的副助理國務卿斯布拉加(Chad Sbragia)。薛瑞福是負責印度─太平洋的助理國務卿,旗下出現一個專門針對中國的副助卿,這一方面顯示美國防部非常重視中國的挑戰,所以特對單一國家(中國),專設副助卿。這也顯示美國2017「國家安全戰略」把中國視為全球戰略競爭者/對手/敵手已經從概念、戰略向下變成政策,並反映在各部會的對中應對作為上。美國防部就特地為此騰出一個新的位子專門關注中國。

亞太助卿Randall G. Schriver。圖片來源:美國國防部

 

但如果看到在薛瑞福底下,除了對中國的副助卿外,還有其他三位副助卿。其中一位管阿富汗、巴基斯坦與中亞,另一位管南亞、東南亞與太平洋國家,剩下的一位主管包括日本、韓國、蒙古等東亞區域。猜猜看台灣在哪裡,台灣就歸在這個東北亞副助卿的轄區,管中國之副助卿沒管轄到台灣。而且不僅台灣不在管中國之副助卿之轄區,連香港也不在中國副助卿之下,而是與台灣一樣,歸在東亞副助卿底下處理。

東亞副助卿Heino Klinck。圖片來源:美國國防部

 

有人認為這表示川普政府正在執行美國不認台灣是中國一部分的政策,而為此大聲歡呼。但美國承認中國對香港的主權,但也沒將香港劃歸在中國副助卿的管轄下,所以要把這個作為牽扯到美國對台灣的地位認定,可能會受挑戰。再說美國也從未承認台灣是中華人民共和國的一部分,因此也不太需要透過這個作為來彰顯美國不承認北京的一中原則。與其硬把這個國防部之組改與台灣地位相連結,我們更需要注意這個作為的背後,是反映了何種對台戰略思惟。

 

把台灣放在美中台、日中台架構所形成的戰略困局

 

傳統上,台灣處理與美國以及與日本關係的主要思考架構,是沿著中國因素對於這兩個雙邊關係的影響而展開,即所謂對美的「美中台」,以及對日的「日中台」的這兩個三角架構。在這個架構下,台灣形同與中國競爭對美及對日關係,也形同在要求美、日在台、中兩邊有所取捨。

 

但因為美、日已經與中國建立正式外交關係,與台灣還是非正式關係,加上中國的影響力大,不是台灣一個小小的島嶼可以直接對抗。因此這個取捨一開始把台灣放在非常不利的位置,甚至會出現台美或是台日關係要有所提升,必須要在中美或是中日關係出現波折時才有機會。

 

要是說台美、台日關係在中美、中日關係不好時最有機會發展,其實也並不正確。因為日本與美國主理對台事務官員,往往也處理對中事務,在面對中美或是中日關係出現波折時的習慣性思考,這些官員是想盡辦法讓美中或日中關係回穩,而不是讓關係持續惡化。在這個時候任何發展與台灣關係的提案,反而會被認為是對已處於麻煩的美中或日中雙邊關係帶來新變數,而遭到否決。

 

更誇張的,是當這些雙邊關係回穩後,與台灣推進關係的提案也會被認為是無端翻攪好不容易回穩的雙邊關係,因此同樣被否決。結論是無論美、日與中國關係是否良好,推進與台灣的雙邊關係提案往往會被視為是對中關係的麻煩製造者,而不被採用。會出現突破,往往在事前已經耗費極大資源,且在非常偶然情形下才找到的機會。

 

這個困局之後導致在台灣外交界出現兩種主張。第一種可說以前外長錢復為代表,認為台灣國際空間的鑰匙在兩岸關係。只要兩岸關係良好,無論是中國因此不打壓,或是對方較不擔心中國的報復,這都會讓台灣與美日等國有機會提升雙邊關係。這個想法之後被馬英九發揚光大,提出其「兩岸高於外交」、「兩岸關係是上位關係」的主張。這個策略對於台灣的國際生存有無助益,中國是否因此而願意接受台灣的國際存在,相信經過馬英九八年執政的實驗後,大家都心知肚明。

 

另一種主張,是希望說服目標國可以將其對中關係與對台關係切割,將其視為兩組平行線,強調台灣不反對這些國家與中國發展良好關係,只要這些國家不會因此犧牲其與台灣的關係。李總統當時對美關係的主張基本上是如此。

美中關係。圖片來源:pixabay

 

但是在被中國飛彈嚇得一愣一愣的柯林頓總統的第二個任期當中,先是美國安會有人提出兩岸簽署「中程協議」,在美國又提出對台灣國際參與有高度限制的「三不政策」。當時美國柯林頓政府急於降低對台承諾,以避免與中國發生衝突,使得台美關係日益惡化,甚至在「特殊國與國關係論」提出後,美方就有學者(當時是包道格)直接咒罵李總統為麻煩製造者。在這種情況下,李總統的主張很難持續。

 

顯然這兩個對應方式都有根本問題。前者仰賴中國願意接受台灣的國際存在,後者期待美國(或是日本)能夠明辨是非。不管是對老共的解讀有誤,或是當年的國際環境不允許,這兩股主要存在於外交體系的對外路線之爭當時沒有分出勝負。只是在二十年後,美國開始實踐李總統當年「切割對中與對台關係」的建議,並對馬政府的親中綏靖路線有所責難。

 

民進黨首次執政的台日關係是大未知數,但也刺激出新思惟

 

這個存在於國民黨外交戰略的菁英爭論,因牽涉到具體的對外關係經營,對於還沒執政經驗的民進黨來說感覺相當對遙遠。民進黨2000年首度勝選時,外交關係是一張白紙,其外交白皮書也充滿了強烈的理想主義色彩。因沒有執政經驗,所以對於全球化、超國家等作用力充滿許多一廂情願的理解。除了對美關係還有些許理解與經營,對日本方面幾乎是一片空白。

 

這個狀況使得當時的日本相當緊張,因此台日關係在民進黨剛上任時充滿了高度的不確定。當時誰能想到八年後民進黨政府最自豪的對外關係,不是對美關係,反而是台日關係。正因為對日想像是一張白紙,民進黨反而在相對沒有包袱的狀況下,提出新的想像。民進黨政府對日關係的操作上,除了高度仰賴兩位有台獨聯盟身分的駐日大使之戮力經營外,本身也透過發展新的戰略思考而帶來新的空間。

 

民進黨當時的對日關係最具變革性的思惟,是思考如何透過對美關係來槓桿其對日關係。但之後的台美與台日關係之進展,則又使民進黨政府反過來思考,如何利用其尚稱有不錯結果的對日關係,協助其已經陷入低迷狀況的對美關係。所謂的美日台新三角關係,就先是在經營台日與台美關係的戰術層次要求下發展,之後再經過內部改造,上升到戰略層次成為新的國安主張。

 

在分析日中台、美中台與美日台這三個三角架構時發現,不論是日中台或是美中台,台灣之所以陷入困境的因素是要與中國競爭對日與對美關係。這是因為日中台或是美中台架構,兩岸對美、日關係的各自發展都存在零和結構。意即在這個三邊關係下,台灣之得是中國之失,或是中國之得就是台灣之失。但是美日台三角關係卻呈現台美、美日、台日這三個關係都不是負向聯繫。這讓台美關係、日美關係、台日關係都可以一起正面發展。

 

此外,台灣對美國的中國通來說是其對中關係的爭議,但對美國的日本通來說卻是重要的對日戰略資產,類似的情況也發生在日本。因此引介美日台三角,就是要在論述結構上打破美、日中國通支配對台政策討論,並發展出新角度對台戰略關照的作為。使大家在討論涉台議題時,不會再單純從兩岸關係的角度看台灣,或是逕把台灣視為其與中國的雙邊關係之變數。

 

特別在對日關係的實際處理上,面對外務省中國幫為了穩定日中關係而傾向壓制與台關係的政策慣性,美日台三角的出現會使台灣出現在日本外務省美國通的戰略雷達上,使台灣有機會與日本外務省政策核心─對美關係/日美同盟經營者們,發展關係。這不僅可以使台灣有機會直接掌握日本外交核心圈的思考方式,也能與日本外交最高決策官僚有機會展開對話,這都是當時台灣夢寐以求而不可得的。特別在美國小布希政府當時,是由重視美日同盟高於對中關係的泛亞派當政,日本政策界的日美中三角等距論之聲浪因之平息,這也讓建構美日台三方合作的構想,更有成功的空間。

 

 

原先為了打破中國視角,並找出發展台美與台日關係新模式,而引介了美日台三角關係,這之後成為台灣安全戰略最重要的一組三角關係。之後美國歐巴馬政府的「面向亞洲/亞太再平衡」戰略出現「美日同盟加一」的複邊化發展,日本與美國也先後提出其印太戰略主張。這使得建立美日台三角不再是台灣單方面的期待,也有來自美國與日本有識之士的呼應。

 

美日台合作,是三個雙邊合作,還是台灣與美日同盟的雙邊合作?

 

現在這個三角關係,可能是台灣最關鍵的大國關係網絡。套句美台商會總裁韓儒伯的說法,「更可能會成為台美與台日這兩組雙邊關係的力量倍增器(amplifier)」。但在執行時馬上會遇到一個關鍵問題:美日台合作是台美日三國就某些議題展開合作,還是台灣與美日同盟的雙邊合作?

 

前者相對簡單,因為可以直接選一些比較不具敏感性或是爭議性的議題展開合作互動。但我相信這不是台灣意圖啟動美日台三方合作,引介台美日三角關係進入台海戰略管理的初衷。畢竟為互動而互動,為了對外呈現美日台三角而硬鋪一個三方合作的場子,這會使這個三角關係無法永續。但如要能啟動後者,前提是美日願意以同盟方式與台灣展開互動與合作,這使得台灣掌握的權力變得很有限。

 

此外,如果要發展台灣與美日同盟的雙邊互動,台灣就有必要主動與經營美日同盟的管理者提出自己的主張,並提醒對方如何從美日同盟的角度看待台美與台日關係。

 

這裡會牽涉到三個動作,第一是台灣與美日同盟管理者的互動,包括其處理美日二加二會議的單位。台北也須建構台灣與美日安全保障協商會議(Security Consultative Committee)、美日安全保障小組會議(Security Subcommittee)的關聯。

 

第二與第三則是台灣對美國處理台美雙邊關係,以及對日本處理台日雙邊關係的管理者之溝通。後兩者在於透過溝通使美日同盟成為台美與台日關係管理的因素之一,使台美與台日這兩個雙邊關係不會一昧被中國因素支配。

 

在戰略上,這也是意圖使美日台關係出現「美日同盟加台灣」的效果。但在十七年前卻不存在將這個想法付諸實踐的空間。當時美日同盟的最主要關切,在地域上是北韓問題,其同盟管理還因為日本憲法的限制,針對1997年「美日同盟新指針」以「周邊事態」方式含括台灣的發展,更在日本國會成為爭論話題。時任自民黨幹事長的加藤紘一與當時官房長官對此的不同講法就是一例。當台灣是否含括在美日同盟的範圍,在日本內部都還有爭論時,發動美日同盟加台灣的時機就還沒到。

 

如果看美國推動其亞太同盟整合的發展來看,美日澳三方非正式的二加二會議是在2003年展開,但直到2007年才正式出現美日澳三方會議,成為美國推動其亞太雙邊同盟整合的首例。之後歐巴馬政府持續在亞太區域推動以「美日同盟」為主軸的三邊合作關係,包括美─日─韓、美─日─印度等。

 

在這個新倡議下,日本與澳大利亞的雙邊安全合作、以及日澳印三邊合作等,也出現進展。重要的是,雖然這些在性質上是三邊合作,但明顯是以美日同盟為核心推動的「美日同盟加一」。這個發展也顯示台灣在推動美日台方三方合作的路徑,可能還是要遵循「台灣與美日同盟」的雙邊關係會比較容易達標。

 

有趣的是,美國推動其亞太同盟的內部合作,把其雙邊同盟擴大為三邊,甚至是多邊的安全合作關係,是在歐巴馬政府第一任時期(也剛好是希拉蕊任國務卿,由坎貝爾擔任亞太助卿的時候),但台灣卻是高唱「兩岸高於外交」的馬政府時代。當時台灣對日關係出現「兩岸合作保釣」的疑慮,還多次與日本海上保安廳船隻展開水砲戰。這與美國推動雙邊同盟整合、雙邊安全合作多邊化的趨勢背道而馳。

 

如果說扁政府時代想要推動美日台合作的想法,透過引進美日同盟以改變對台相對不利的美中台、日中台等三角架構,似乎在時序上有些過早。馬政府時代卻因其親中反日的意識形態,導致台灣錯失這樣的機會,還因推動兩岸軍事互信,以及姑息台灣退將公開且頻繁地前往中國,使得美台互信持續探底,也讓中國認為可以對台灣施加更多壓力。習近平在2013年於雅加達公開對蕭萬長說「兩岸政治分歧不能一代傳一代」的公開恫嚇,與這個戰略背景脫不了關係。

 

雖然台灣推動這個倡議似乎過早,但在美、日等有志之士戮力同心的倡議下,這個構想開始在美國的日本政策圈,以及日本的對美關係圈開始生根。由於這兩個圈子彼此互動頻繁,這個想法逐漸取得美日政策圈主流的認可。包括日本前駐泰大使岡崎久彥、美國前副國務卿阿米塔吉、前國安會亞太資深主任葛林等,都對這個構想相當支持。岡崎久彥大使不僅在日本多次提到台灣對日本的戰略重要性,也積極透過其主持的岡崎研究所,與台灣智庫和美國的日本政策專家們,多次就如何推動美日台三方合作舉行研討會。

 

在美、日的中國通們對此倡議極端拒斥的情形下,當時會議多像是傳教士對政策圈人士的講道會或是說明會。接受這些「講道」的多是當時的年輕官僚或是資淺政策幕僚。但在十多年後日美政策環境出現改變,當時這些中級官員與幕僚們之後也登上高位後,這樣的構想逐漸出現實踐的空間。

 

韓儒伯建議日本仿造美國國防組改以有效發展台日安保合作

 

歐巴馬政府在第一任時,在亞太助卿坎貝爾發動的面向亞洲(Pivot Toward Asia)之策略下,推動整合美國的亞太雙邊同盟關係。雖然坎貝爾於歐巴馬第二任時不再續任官職,但歐巴馬第二任卻出現逐步調整對台政策,把美台與美中關係分開的趨勢。這意味著美國對台關係不必然是美國對中關係的次關係。

 

華府當時也開始多次提醒言必稱「台灣不做美中關係麻煩製造者」的馬政府,美台關係有其與中國無關的自我邏輯與必要性。只是當時奉行「兩岸高於外交」,以為搞好兩岸就可以搞定美國的馬政府,對華府的呼籲置若罔聞。直到蔡政府上台後才看到台灣對這個呼籲有較正面回應。

 

之後川普政府發表國安報告,根本翻轉了過去四十年來的美國對中戰略。川普嚴肅面對美中競爭的實質,甚至還發動了在經濟、科技等領域的競爭,決定對中國銳實力國際滲透展開反擊。在這個框架下架構的印太戰略,提出了美國要對焦中國展開長期競爭,美國就更以不同方式看待台灣。美台關係在此不僅要單獨看待,台灣更是美國與中競爭的最關鍵前線,甚至會是對中競爭的成敗關鍵。

 

在這個框架下,美國更願意傾聽台灣對雙邊關係發展的建議/抱怨,想要台美關係能擺脫美中關係挾持的主張,就會得到更善意的對待。特別是牽涉到華府官僚組織面,因為這是美國可以操之在己處理的。

 

薛瑞福把台灣從主管中國副助卿的轄區,移置主管東北亞的副助卿之轄下,在操作上可以免除官僚慣性對台美關係所造成的問題。不論台灣歸在哪個副助卿轄下,提升台美關係中國一定會抱怨。而對中副助卿的主要任務是處理好美國對中關係,自然會把任何提升台美關係的要求,視為要以傷害美中關係為代價的麻煩。如果對台關係歸在對中副助卿轄下,為了避免台灣成為美中關係的變數,就會對提升台美關係的作為消極以對。

對中副助卿Chad Sbragia。圖片來源:美國國防部

 

但如果是東北亞副助卿來看待台美關係時,因為這對處理美日關係有一定幫助,對美國其他區域同盟或是夥伴也不是個負面因素。因此對提升台美合作的建議在態度上就會比較積極。這因不同組織隸屬所帶來的態度變化,對於尚缺乏堅實制度的台美關係經營來說,影響就遠比美國其他具歷史與規模的同盟關係更深遠。

 

正是在知道機制所可能帶來的影響,美台商會總裁韓儒伯日前在一場「2049計畫」主辦的美日台會議上就公開建議,日本可以參照薛瑞福的嘗試,也展開內部對台灣與中國的官僚管理機制變革,以正視中國的影響,並有效增進對台關係。

 

由於薛瑞福正是當時美國對日政策圈的一員,也與岡崎久彥大使及岡崎研究所等熟識,而其對五角大廈的組改作為,與先前台美日會議中有關對台政策的處理建議方向相當一致,只是過去直接談美日台,現在則是透過印太戰略逐步落實。

 

台灣反而是這三方最需進行戰略內省的國家

 

與十九年前相比,現在台灣戰略圈講美日台說得震天價響,但台灣本身才是對何謂美日台三方合作最需要戰略自省的國家。

 

首先,如果對推動美日台的戰略概念有承諾,且不願讓台灣在認知上回到與中國爭奪對美日關係的軌道上,對美與對日關係的分析就不能固守在美中台與日中台的架構。美日台三角關係中,只把中國視為一個會影響台日與台美關係的因素;和把中國視為台美、台日互動架構一部分的美中台、日中台三角關係,是非常不同的。

 

其次,在對美關係與對日關係上,如何有意識地運用日本與美國來增進對美及對日關係,更是讓台美日三角關係如何具體化到三方合作的關鍵。民進黨政府在第一任時,在運用對美關係以促進對日關係上有些許進展,但在運用對日關係以協助對美關係上則沒有效果。

 

會有這樣發展的因素固然很多,但當時台灣處理對美與對日關係,在外交體系是屬於兩個不同團隊。因為種種歷史與組織的原因(例如日本屬亞太司,美國屬北美司),彼此很少溝通。加上處理對美關係的外交菁英,對台日關係在對美事務可以扮演什麼角色也心存遲疑,也因日常業務的慣性,使其對美國的對日政策缺少關注,本身對當時美日同盟的進展也不甚了解,其對美業務仍以美中台三角架構的視角看待。這些都對台灣整合其對美日關係的管理產生障礙。以致於在扁政府後期,因對美關係已經變得十分惡劣,彼此互信不足,就算當時日本的安倍首相願意幫忙,整體情勢也變得很難處理。

 

如果要避免當年問題再度出現,台灣不僅要有意識地將對日與對美關係經營進行整合,仔細研讀美國對日以及日本對美政策演變的軌跡,並爬梳其政策人脈關鍵。台灣更要在台海議題的討論上積極引入美日同盟,使其成為美、日與其他國際談論台海維和政策的重要因素,同時主動尋求與美日同盟發展機制合作。更重要的是,台灣須把過去在國安外交的事務官中種種「兩岸高於外交」的政策慣性徹底根除,包括會為了擔心中國反應,而有意降低與日本互動頻率以及延緩與美日同盟發展合作的想法等。

 

最後,是否可考慮利用薛瑞福對國防部組改的契機,讓台灣的外交與國安、情報體系也有類似變革,幫助台灣更有效處理對美日關係,以及發展台美日三方合作呢?

 

 

 

作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人。 

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