年改釋憲與二春教師

Wednesday, August 28, 2019

 

攸關百萬退休公務人員、職業軍人、公立學校教師是否因退休相關法律之修正侵害其權利而違憲之大法官釋憲案(下稱年改釋憲),終於在8月23日完成並公布。三號解釋文內容都認定年金改革有重大公益性,且年改法律內容並未牴觸法律不遡及既往原則,因此「大部分內容」合憲。只有限制支領月退休金之退休軍公教人員至私校再就職(下稱二春教師)之部分違憲,即時失其效力。

年改是蔡英文任內影響最深遠的政策。圖片來源:蔡英文FB

 

原則合憲之結果與筆者或多數人之預測相同,就所得替代率等規定不夠細膩而應再予檢討之教示要求亦不令人意外。年改三釋憲中僅有涉及二春教師部分被宣告違憲且即日失效,則在筆者的預想之外。

 

雖然受到此違憲規定直接影響之人數不多,可能只有數千人(僅就大學教師部分估算),佔全體軍公教退休人員比例極低,但對於我國高等教育之健全發展卻可能帶來超過其所佔比例之影響,值得吾人關心。

 

亦且,大法官在宣告相關規定違憲之同時,仍允許立法者將來得「如為提供年輕人較多工作機會而擴大限制範圍,而將全部私立學校或私人機構之職務均予納入,或為促進中高齡者再就業,改採比例停發而非全部停發以緩和不利差別待遇之程度,或採取其他適當手段」。

 

故而筆者在此謹就二春教師對於現階段大學教育之影響略述己見,以供各方先進於繼續思考本問題時之參考。

 

僅就筆者記憶所及,二春教師早在20多年前就已經出現在台灣了,而且是高中及大學都有。當時有些私立高中還會以「本校禮聘多位建中、北一退休名師到校任教」作為招生的宣傳重點,也確實有效。

 

此外,對於一些剛成立的私立大學(或新增系所)而言,延攬知名國立大學退休教授加入,除了有助提升教學人力素質,並可傳遞彼等豐富之教學、研究經驗(新學校如果只有年輕教師,難免經驗不足),並非壞事。

 

客觀而言,這些二春教師本來就是專業教師,也有真材實學才會被私校聘任,故而再就業如果能改善私校師資,似乎也沒有不好。但是,就像年改委員會發佈的新聞稿所示,目前國內仍有上萬名「無本職」之大學兼任教師(俗稱流浪博士)在等待全職工作之就業機會。

 

因此,如果還因釋憲結果使得二春教師能夠領雙薪,而吃掉越來越少的高教職缺,對於整體高教發展真的不是好事,也會讓已經很嚴重之高教人才年齡斷層更加惡化。

 

畢竟在少子化只會越來越嚴重的情況下,不論公私立大學的教師職缺都很難再增加,一定是「一個蘿蔔一個坑」。那麼,如果有蘿蔔一直佔著坑,自然就不可能有新蘿蔔的出現,這簡單道理應該是誰都明白的吧!

 

但是,相較於上述本來就是專業教師的二春教師在專業上之問題還不大,真正嚴重的就是那些退休公務員去私校當門神的,他們真的是高等教育的亂源。最容易去大學當門神的,毫無疑問就是教育部退休官員!

 

然後,退休後待遇直接看你是什麼官職等退休的。科長,可能就是助理教授或好一點副教授;簡任官退休的話,用教授聘任是低消,特聘或講座教授也大有人在;至於升到次長以上退休的話,那當然就是直接聘為校長了哦!高教司退休的到普通大學,技職司退休到科技大學,「分流有秩序,大家發大財」!

 

對了,既然釋字第781號的對象是退役職業軍人,所以雖然軍人轉任私立大學教師之情況並不普遍(比較多的例子是教官退伍後擔任校安人員),還是不能漏掉軍人。一般人大概沒聽過,有些退伍的將軍連研究所都沒有唸過,當然沒有碩士或博士學位,卻可以在私校以副教授級專業教師來聘任。為什麼?這就要內行人才知道了。

 

因為校方相信他們這些星星可以利用軍中人脈,例如透過在高中職擔任教官的往日部屬去幫忙招生,甚至於直接進入本來應該是管制嚴格的軍中,招一些志願役士兵到大學唸進修部,所以什麼學位都沒有也沒關係!至於部隊型態的非上下班制現役軍人要如何去唸書?這問題太難了,但是筆者卻曾經聽過有人駐地在東部卻可在西部進修的例子,而且沒有遠距也沒有網路教學哦!

 

上述三種類型的二春教師對於高教發展之影響各不相同。教職退休者再任私校教師雖然其專業無虞,卻會影響年輕研究者之就業機會,事涉重大公共利益(這部分大法官也承認)。退休公務員有學位或專業經驗者,或許亦能勝任私立大學教師之工作,但影響年輕人就業機會之問題與前者相同。

 

最糟糕的是去私校當門神或招生,卻佔用專任教師職缺者,彼等雖無專業卻仍會在學校授課,嚴重侵害學生之受教權。亦且,私立大學排名越後段,越容易出現第二或第三種類型之二春教師,讓這些學校的教學資源更形惡化。

 

本來,要教育部的高層官員同意禁止二春教師繼續領月退,無異於要他們自斷後路,因為違反人性所以真的很難!如今在強力的政治運作下千辛萬苦才終於入法,卻被大法官給宣佈違憲,好不容易消失的亂象又要回來了,能讓人不難過嗎?

 

然而,在難過失望之同時,既然筆者忝為高教工作者,為了我國高等教育免於走上崩壞一途,雖知人微言輕,仍舊必須針對二春教師問題提出幾點呼籲。

 

首先,針對薪俸達到基本工資或委任一職等公務員起薪的二春教師,大法官並未完全否定暫停領取年金之正當性。大法官是認為僅針對任職私校的退休人員,卻未同時規範其他在受政府補貼民間機構再就業的退休人員,違反平等原則而已。

 

那麼,建議立法院於修法時應朝向擴大限制範圍方向修法,以利釋出更多就業機會予各個領域之年輕求職者,不只是私立大學而已。

其次,退休國立大學教師,或其他學有專精而欲於私立大學繼續貢獻專業知識及經驗者,建議優先以兼任形式聘任,提供量少質精之課程予私校學子,如此一來仍舊有其貢獻。

 

按在高教環境日益困難之情況下,私校教師或多或少必須分擔行政工作,特別是各種形式之招生工作。一般而言,二春教師年齡必然已經偏高(年資不滿25年者不得退休),從事其熟悉之教學、研究工作或許尚能勝任,但是可能已經沒有體力來分擔私校中各種繁雜之行政工作。

 

至於去當門神的二春教師既然是門神,當然就是屬於「請不動」的類型,更不可能去協助「疏通」或「做公關」以外的工作。於是行政工作就集中在相對年輕之一般教師身上,甚至於變成以「行政為主、教學為輔」之不正常情況,必然嚴重影響教學品質,遑論還要從事研究了。

 

從而,基於公平分擔工作及確保基本教學品質之前提,未來修法時實不應再給予退休國立大學教師至私校擔任二春教師之誘因了。

最後,在修法之後年改釋憲之前,國立大學內的確出現了非常明顯的「緩退潮」。許多資深教師基於退休金減少又不能二春的考量下,選擇了延緩退休乃至堅守崗位到屆齡為止。

 

過去,在「五五方案」或18%政策的鼓勵下,以致有相當多的公務員及公立學校教師在身體健康尚佳,仍有餘力繼續工作之壯年即選擇退休,然後就在多數民眾努力工作納稅的基礎上充分享受其人生,或轉進私校擔任二春教師。此種現象並不合理,亦是促使政府下定決心從事年改的重要原因之一。

 

拜年改之賜,國立大學教師開始延遲(其實只是不提前)退休,其實本是好事一件。但是,此種延緩退休,卻造成公立大學因此發生教師流動率偏低之意外的副作用,有許多大學系所已經看不到40歲以下的年輕教師,亦有全系都已經是教授的奇特情況。亦有論者批評,「都是年改後不能二春,所以大家才不敢退休」。

 

筆者以為,在高教整體職缺只可能減少很難增加之現況下,上述論點其實似是而非。因為二春教師只是去私立大學佔用了原本應該要供給年輕教師的職缺,並未創造出新職缺。

 

惟國立大學因年改緩退而造成教師平均年齡不斷上升亦是事實,若要等到現職教師全數屆齡退休,有可能會出現過大的年齡斷層。到時極可能出現,一個系只有一群60歲的超資深教授,搭配另一群只有30歲左右的年輕助理教授,而完全沒有中生代之不均衡現象。

 

管見認為,教育部必須出面解決此種因年改而意外出現的副作用,不能放任國立大學教師年齡失衡之情況繼續惡化。具體而言,教育部可以要求各校提出因應緩退之計畫,專案允許增加特別員額並補助經費,以利各大學在過度期間即可新聘專任教師,無須等到現有教師屆齡退休才匆忙補人(到時有沒有那麼多合適的人可以補充,又是另一個嚴肅的問題)。

 

當然,待年改效應結束,現有資深教師陸續退休後,新增員額即行收回,仍可維持總員額不變。即時補充必要高教人力以求教師年齡分布之均衡,應該遠比花大錢從國外挖角少數玉山學者,更有助於改善我國高教環境吧!

 

年改是一條不得不走的道路,充滿困難也偶有意外(就像二春教師之限制被宣布違憲),但是仍舊必須堅持走下去。只是,在處理意外狀況時,一定要多加考量對於各方之直接或間接影響,例如國立大學教師緩退所帶來的意外副作用。惟有如此,才能使年改之正面效益最大化,負面影響降至最少!

 

 

 

作者為中正大學法律學系副教授

 

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