年改釋憲與世代剝奪

Monday, August 26, 2019

 

上週五颱風逼近之日,備受各界關注的公務員年金改革釋憲案正式出爐。在這連串分別針對軍、公、公教的司法院釋字第781、782與783號三號解釋裡,多數大法官一方面認為三年金改革立法大部分合憲,並無所謂違反諸如:法律不溯既往、信賴保護原則、比例原則與人民財產權保障等疑慮。

 

只是在另一方面,大法官也指出「退休再任私校職停領退俸」與「得動態調整所得替代率」這兩處違憲。其中,有關軍、公、公教轉任私校停發退俸的修法,該如何解讀?值得探討。

陳建仁副總統主持年改會議。圖片來源:總統府flickr

 

本文展開前,先就上述「軍、公、公教」詞彙解釋。通俗用語上,我們往往習慣以「軍公教」泛指廣義的公務人員。但事實上,各級私立學校與公立學校平行存在,服務於私立學校的教師,若與雇主有法律爭端,還是回歸《勞動基準法》適用。區辯「公教」與「私教」,方能確切掌握問題核心。

 

以筆者所在的大學業界來說,公教與私教,區別甚大。站在私校觀點,這次公務員年金改革與釋憲戰役,真的與私教直接相關的,大抵也只有「軍、公、公教轉任私校停發退俸」這部分。

 

雙薪教授與世代剝奪

 

如此聳動直白的下標,筆者不敢掠美,係引用自2012年10月19日的聯合報《社論》。在這篇擲地有聲的文章裡,一方面指出雙薪教授的產生「主要是退休大學教授或政府軍公教人員在領取月退俸後,又轉至私立大學任教,等於領取了兩份薪水。本來,退休人才能繼續貢獻所長,是社會所樂見;但既領了相當優厚的『退休金』,卻又在私立大學出任全薪的全職,形同阻塞了後進入門之路,這未必符合政府照顧退休軍公教人員的初衷,且扭曲了學界世代交替的機制」。

 

另一方面,這篇文章同時也凸顯了一個更駭人的統計數字「……兩年前(指2010年)領取雙薪的教授人數為1,300人,到了今年人數已增加到2,500多人,呈倍數成長。其中,最令人驚訝的是,軍職背景出身者竟超過3分之1……」。對於要迅速掌握關鍵爭點的讀者來說,這篇社論是極佳的入門教材。

 

回顧歷史,公共輿論針對雙薪教授的質疑,約莫起於2002年陳水扁政府時期。在當時,即有媒體報導在私立大專院校重金吸引下,國立大學教授退休轉任私校現象,並指出這些退休教授除了月領至少6萬元月退俸外,還可新領每月近10萬元教授薪水,合計約16、17萬元的雙薪,與內閣部長相近。

 

此外,當時雖亦有雙薪教授現象已獲得政府重視,教育部擬修法限制的傳聞。只是事後證明,陳水扁政府只是說說而已,真的端出作法,已經是2009年馬英九政府時期的事情了。

 

只是要注意的是,根據教育部當時想法,是希望透過修正《學校教職員退休條例》,規定退休教職員只要到政府捐助達2成以上的財團法人基金會,必須擇一領薪,不能再同時領月退及基金會薪水。針對公立大學教師退休後轉戰私校,仍可領雙薪部分,馬政府依舊擺明了不予面對處理的態度。

 

馬政府的政治芭樂票,蔡政府接手處理

 

承前所述,2009年的馬政府並無意直接面對雙薪教授問題。但到了2012年10月起,態度產生了轉變。根據媒體報導,當時教育部人事處統計,退休後轉任私校的政務官、公務人員、公校教職員及軍人共有2,547人,政府每月支付他們的月退俸超過1億元,情況相當駭人。至於改革方案,則係計畫修正《學校教職員退休條例》,公立大學教授、中學校長、公務人員、軍人退休後轉任接受政府補助私校的教職員、教官,不能再同時領薪水及月退俸。

 

馬政府以上這個改革提案,一時贏得社會許多掌聲。當時台師大名譽教授吳武典即表示,軍公教退休人員領雙薪,加重國家財政負擔,還違反了社會公義,「年輕人一碗飯都沒有,你卻要端兩個飯碗,這不好。」全教總秘書長吳忠泰也批評雙薪制度拖垮公教人員的退撫基金;而且公校退休人員搶占私校職缺,也卡掉了很多年輕人任教職的機會。

 

只是一個令人錯愕的轉折,發生於2013年。當教育部試圖修正《公立學校教職員退休撫卹條例草案》,擬規定選擇領月退俸的公立學校教職人員,轉任私校任職時,最多只可支領40%的月退俸,藉此回應雙薪教授問題。豈料,該草案卻被行政院以「考試院和國防部都沒有提出公務員和軍人的對應改革草案」為由,鑒於軍公教退撫制度必須一體適用考量下,推翻教育部改革規劃。

 

直到2016年5月政權交替日,馬政府針對雙薪教授的改革提案從未實現,讓馬政府政治芭樂票清單又被記上一筆。只是,解決「雙薪教授、世代剝奪」的任務,從此落到了蔡英文政府的肩上。

 

單薪教授VS.無本職教師

 

「退休再任私校職停領退俸」遭大法官宣告違憲後,行政院立刻於同日召開記者會,表達立場。其中,行政院政務委員林萬億針對立法背景,有非常清楚的闡述,指出:關於以薪資門檻限制軍公教人員退休後再任私校教職之立法意旨,原係立法院為解決引發社會議論之退休軍公教人員再任私校領雙薪的問題,考量私校具有公共性(政府協助私校提撥32.5%私校退撫基金、公教人員保險費等)、教職職缺有限、高教面臨少子女化而減招或停招、無本職之兼職教師有1萬3,000餘人(其中2/3任教私校);再加上退休金是為退休人員的經濟安全保障而設計,再任全職工作應以薪資作為生活保障的主要來源,才規定再任私校職務應停發退休俸(金),非限制退休人員退休再任。

 

承上所述,2017年6月三讀通過《公立學校教職員退休資遣撫卹條例》,規定退休公教職員再任公職、行政法人、政府捐贈的財團法人、轉投資公司以及私校職務者,薪資超過基本工資者,將依法停領月退休金的立法,大抵是國會針對2012年10月19日聯合報《社論》所描繪「雙薪教授與世代剝奪」教育弊端的具體回應。

 

只是平心而論,如此立法究竟產生什麼效果呢?若以2019年8月1日為基準,其實退休再任私校的軍、公、公教人數仍高達1,169人。相較往昔,只是人數略為降低,情況稍事舒緩罷了。箇中道理簡單易懂,即便暫時停發退休金,但在普遍私校俸給仍高於退休金下,大量軍、公、公教人員退休後再任私校情況依舊繁榮昌盛。反映在大學業界,1萬3,000餘位無本職的大學兼任教師,還是繼續在全台各大學業界裡四處飄盪,過著靠微薄鐘點費維生的悲慘人生。

 

總的來說,對於年輕學者來說,2017年「退休再任私校職停領退俸」固然是個令人暢快的教育改革;但遺憾的是,改善效果有限。在大學業界教師金字塔結構下,居最上層安穩者,還是退休再任私校的資深教授們;至於金字塔最下面的底層,則分別是:如免洗筷般的專案教師、無本職的兼任教師,以及在校協助幫老師拼學術績效,畢業後卻被大學業界敬而遠之的本土博士生。

 

宣告違憲之後的下一步:從「獎補助款」與「生師比」著手

 

年改釋憲案後,各種詮釋解讀頗為分歧。有論者稱「此次年改釋憲案最大贏家為雙薪教授」,這種說法雖聳動吸睛,頗有政治宣傳效果。但經由前述分析,筆者認為大法官也透澈看穿了,單靠停發退休金,並不足以有效舒緩軍、公、公教人員退休後再任私校的真相。

 

再者,由於公教人員也有提撥部分退撫金,所以轉任私校任職時完全停發退休金,而非細緻精算並減少比例發放的規定,手段上確實也嫌粗陋。

 

要特別注意的是,大法官指出「…至未來立法者如為提供年輕人較多工作機會而擴大限制範圍,將全部私立學校或私人機構之職務均予納入,或為促進中高齡再就業,改採比例停發而非全部停發以緩和不利差別待遇之程度,或採取其他適當手段,立法者固有一定形成空間,然仍應符合平等原則,自屬當然……」等語,若仔細推敲這段文字內涵,即可瞭解論者指摘「大法官護航雙薪教授」云云,未盡公允。

 

期盼政府拿出更積極公平的修法與配套,即便「將全部私立學校或『私人機構』之職務均予納入」,在符合平等原則下立法者仍有「一定形成空間」,恐怕才是大法官真意所在。

 

文末,筆者也要提醒府院層峰的是,其實要有效舒緩大學業界雙薪教授問題,即便缺乏「退休再任私校職停領退俸」條款,事實上只要責成教育主管機關積極任事,仍有許多作為,可導引私校的聘僱偏好。信手舉例,只要將此事與「獎補助款」乃至「生師比」進行基於舒緩「世代剝奪」政策目的之必要合理連結。

 

亦即直接從校方著手,一方面把聘僱雙薪教授作為獎補助款酌減事由,亦不列入生師比計算;另一方面則將聘用年輕新進專任教師,作為酌增獎補助款乃至加權生師比事由。如此一來一往,舒緩「雙薪教授」流入私校效果,應當更為直接有效。

 

 

 

作者1973年台北市生。台大法律學士、碩士,輔大法律博士。現為南臺科大財法所教授兼所長。主要關心學術領域為財政法、行政法、地方自治與娛樂法。著有《新世紀財稅與預算法理論與課題》(2011)、《財稅法制的新視野》(2016)等學術專書。同時亦為 ACG、GUNPLA與 Big Scooter 愛好者。

 

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