莫拉克風災十年省思──擺脫枉死國惡名

Sunday, August 11, 2019

 

「699人死亡及失蹤」、「51萬668人受災」、「1998.3億元的損失」,這是十年前莫拉克風災挾帶的極端豪雨下,在臺灣留下的印記。在風災滿十年之際,蔡英文總統強調防災是國力的綜合展現,提出臺灣藉著福衛七號將提供更精準的觀測資料,即時掌握防災資訊,且利用前瞻基礎建設經費來改善排水系統,強化防災基礎建設。但上述發言中,卻忽略臺灣生態運動前輩廖本全老師在莫拉克風災發生前的分析,臺灣要擺脫枉死國的命運,就是「要徹底執行國土規劃、推動國土復育。」

 

因此防災國力的衡量指標,絕非只是衛星圖像解析度與水利工程發包率,而是該回頭檢視這十年來臺灣是否已重整了國土秩序,以因應極端氣候的風險。

 

重整國土秩序需要政治動能

 

十年前莫拉克風災發生過後,各界興起要求政府重新檢討國土規畫的聲浪,甚至立法院審議《莫拉克災後重建特別條例》時,並提出了請營建署在一個月內提交《國土計畫法》草案的附帶決議。然後最終《國土計畫法》直至2015年12月18日方通過,而全國國土計畫則是在2018年4月方才核定。

 

全國國土計畫中將「因應極端氣候與天然災害,強化國土調適能力」列為國土永續發展目標,強調為因應極端氣候帶來之強降雨、旱災、海平面上升等災害及我國地震頻繁之課題,直轄市、縣(市)國土計畫應分析各類型天然災害風險分布情形,針對各類型災害對人民生命財產安全、產業與農業經濟影響等,進行土地使用規劃及研擬相關因應措施。

 

若要落實此目標,第一道關卡乃是「國土保育區」的劃設。「國土保育區」為是指具豐富資源、重要生態、珍貴景觀或易致災條件之區域,此類地區以保育及保安為原則,並得禁止或限制使用。因此國土保育區劃設時,是否可充分考量到極端氣候之影響,則決定了臺灣的國土韌性。然而在劃定權責分工上,中央主管機關內政部營建署提出劃定建議,但實際上劃設權責仍屬於地方政府。

 

以莫拉克受災區的高雄市為例,其於七月份公告的高雄市國土計畫草案中,由於桃源、茂林、那瑪夏、六龜、甲仙、旗山、內門及田寮等行政區中具有大面積保安林區、國有林地、森林區及自來水水質水量保護區,因此約有60%的面積被劃為國土保育地區。因此該區域內的既有合法農業,在不影響國土保安、水源涵養及避免土砂災害原則下,得維持原來合法使用,配合農業經營引導其改變經營方式及限縮農業使用項目。

 

而原依《區域計畫法》編定之可建築用地,經主管機關認定不妨礙國土保育保安者,得繼續編定為可建築用地,並得調降其使用強度及減少容許使用項目。且進一步針對受降雨及地形影響導致易有坡地災害的地區,其提出山林地區守護調適行動,配合農業委員會水土保持局「研究檢討山坡地土地可利用限度分類」,訂定之山坡地農業使用行為分類管制, 強化管制山坡地之超限利用行為。

 

高雄市國土功能分區草案 (高雄市政府

 

但此般理性的規劃,關鍵在於在細部保育區劃設條件以及既有農業與建地的「不影響」作為衡量基準。以高雄市為例,其在國土保育區劃設時,市府既提出水庫集水區劃設條件應維持山坡地坡度30%以上之分級管理機制,以避免旗美地區農業發展受限,而非整體性將集水區均納入。但在臺灣20年來,因集水區水土保持不良,導致水庫平均有效水資源已經由52.15百萬立方公尺減至45.49百萬立方公尺的情形下,若未能採用較嚴格的劃設條件,可能難以提供國土復育喘息空間。

 

行政延宕,加劇調適缺口

 

面對極端氣候,除藉由國土計畫重整秩序,但更需全面的氣候變遷調適策略。面對氣候變遷調適議題,臺灣早於2012年時就通過國家氣候變遷調適政策綱領,並於2014年核定《國家氣候變遷調適計畫(102~106)》,由災害、維生基礎設施、水資源、土地使用、海岸、能源供給與產業、農業生產及生物多樣性、健康等八大領域著手推動臺灣氣候變遷調適。

 

歷經五年的推動,的確有些具體成果,有助於臺灣氣候變遷調適。諸如完成全台之氣候變遷下水災、坡地災害、海岸災害與旱災風險地圖,氣候變遷下水庫供水營運及防洪減淤排砂評,都市計畫通盤檢討案件增加防災(防洪)規劃等。但令人遺憾的是,更多的推動成果,是濫竽充數的拼湊,諸如完成訂定「鐵路橋梁耐震設計性能規範」、辦理完成保安林檢訂及清查工作、輔導11家高效率能源或綠能設備廠商等,均被列為第一期優先行動計畫的推動成果。

 

但氣候變遷調適的關鍵,乃是在於臺灣現在要導入各項壽齡長達四十年基礎建設時,是否有充足考慮到氣候變遷的影響。如於前瞻基礎建設的「水與發展」計畫中,以「氣候變遷」為遁辭,規劃了900億元用於雙溪水庫、天花湖水庫等水利建設,增加每日供水100萬噸,無視於水庫將因氣候變遷降低其供水效益,更無視兩案過往的環評爭議。事實上汰換全台老舊供水管線所需經費為1800億元,但面對當前每天漏掉140萬噸地老舊管線,目前每年僅編列70億元。因此若要因應氣候變遷,增列老舊管線的汰換費用,才是真正水資源領域上應優先推動的調適行動。

 

且在整體氣候變遷調適策略上,理應2018年就需通過「國家氣候變遷調適行動方案」,展開2018年至2022年間第二次為期五年的調適行動。但行動方案卻遲至今年5月7日方提報至行政院,迄今尚未核定。然而各國檢視調適行動的重點乃為是否具有足夠的財務支持。因此調適行動方案行政程序的延宕,將導致其預算上的需求,未能即時反應至2020年中央政府總預算之中,此舉將重蹈「國家氣候變遷調適計畫」覆轍,僅有零星的計畫亮點,而未能建構臺灣的氣候韌性。

 

 各部會因應氣候變遷調適所進行的法規修正 (氣候變遷調適資訊網

 

氣候訴訟定義人禍

 

回顧莫拉克風災這十年以來,另一個極具爭議性的事件就是受災戶的國賠案。災後2年,小林村災民以高雄縣府、甲仙鄉到小林村相關災害應變人員公務員未依據農委會水土保持局所發布紅色警戒,執行強制撤離,方導致滅村災害,請求24億元國賠。但地方政府認定此為天災,與公務員行為無因果關係而駁回,後續175名災民因而提出國賠訴訟,向高市府和甲仙區公所求償5.9億元。纏訴多年,最終於今年3月底時,高雄高分院更一審改判市府敗訴,應賠十五位災民各一百五十萬至三百萬元金額。

 

而在莫拉克風災十年之際,面對此訴訟,除感嘆期間對於災民的撕裂以外,更該以更宏觀的「氣候訴訟」(climate lawsuit)觀點視之。近年來,美國、加拿大、歐盟、荷蘭、愛爾蘭等地,均見地方政府與民眾,以化石燃料業忽略氣候變遷科學事實,或是政府減量目標不夠積極為由,提起訴訟。

 

除此之外,加拿大安大略省中部的穆斯卡自治區(Muskoka)區民,2016年時則以省政府未提出妥善調適行動,減緩該地區的水災風險為由,控告安大略省自然資源部,要求九億加幣的賠償。在美國加州,2018年時也有六個環保團體控告加州三角洲管理局(the California Delta Stewardship Council)的三角洲管理計畫修正案中未考量到未來氣候變遷對於水文的影響。越來越多的國際判例顯示,不可再將極端氣候事件視為天災,而是該追究大排放源以及未採行充分調適作為的行政機關的責任。

 

若從此國際趨勢觀之,各主管機關若未能妥善執行國土功能分區的管制要求,且持續延宕氣候變遷調適行動的推動,公民團體實則可在各項災害發生後,據此發起氣候訴訟,要求各級政府應肩負責任,避免十年前莫拉克風災的台灣生態枉死國的慘劇重演。

 

 

 

作者歷經環保團體、官方智庫及學研單位等多重視角的能源轉型工作者。相信政策評估的價值,懷疑量化模型的慣性 ; 相信多方協作的效用,懷疑管制俘虜的自主 ; 相信公民審議的解放,懷疑資訊基建的近用。現任職於台灣大學風險社會與政策研究中心,以建立臺灣轉型公民智庫為目標。

 

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