【書摘】《強勢領導的迷思》

Friday, August 2, 2019

 

在英國實施「拿破崙式」的統治?

 

威權國家的領袖把統治集團踩在腳下,或是民主國家的領袖把內閣踩在腳下,都會鞏固領袖的權力,但卻是以犧牲黨內成員為代價。因此,如果目的是盡可能擴張個人權力而非追求良好的治理方式,這麼做對領袖及其親信確實有實際的效益。在專制政權中,服從命令和毫無異議能滿足獨裁者的虛榮心。同樣地,民主領袖試圖擴張自己的權力時,往往也帶有不少虛榮的成分。馬克斯.韋伯寫道,政治人物每天無時無刻都要克服「庸俗的虛榮心,這是對腳踏實地追求目標,以及……避免自我中心的致命大敵」。韋伯認為,缺乏客觀和不負責任是政治上「不可饒恕的罪行」,而虛榮心此一「希望自己盡可能站在最前排讓人看清楚的需求」,會誘使政治人物犯錯,「時常有變成演員的危險」,最重要的是,只在乎自己給人留下的印象。

 

柴契爾主要的立傳作家雖然說她「自我中心」,但她比較在乎利用權力來維護她重視的價值,而不是出於虛榮心讓自己成為注目焦點。如第三章所述,柴契爾為改造英國政治圈的政治論述貢獻了一己之力,這是布萊爾沒做到的事。布萊爾所接受的新中間地帶,就是柴契爾以及跟她看法一致的同僚開闢出來的。先後在柴契爾和梅傑帶領的保守黨內閣中任職的肯尼斯.克拉克認為,梅傑政府「被自認為最忠於柴契爾的人從內部破壞」,讓「布萊爾接收了比較有人味的柴契爾主義」。在國內,這包括在經濟上偏向私部門勝過公部門,以及在健康、社會和教育服務方面增加私部門的成分並套用市場標準。至於外交政策,布萊爾則是比柴契爾走得更遠,他接納了美國共和黨右派的觀點,對中東採取的立場幾乎跟美國新保守派難以分別。布萊爾只影響了小布希政府對伊拉克政策的形式,而非內容。相反地,柴契爾在某些議題上毫不留情地批評雷根,即使兩人關係良好也觀念相近。尤其,在聽過政府顧問和外界專家的意見之後,她居中扮演重要角色,鼓勵雷根與蘇聯的新領導階層建立關係,努力說服他跟戈巴契夫交往有其意義。然而,久而久之,柴契爾愈來愈少聽取他人的意見,她對於跟匈牙利人解釋匈牙利發生的事也毫不感到遲疑。不過,一九八七年她去拜訪莫斯科的一處住宅區時,倒是承認住在那裡的人「甚至比我更了解這個體制」。

 

相較於柴契爾,布萊爾對閣員雖然非常委婉有禮,他還是努力要效法甚至超越柴契爾把權力集中在唐寧街十號的作法。柴契爾有查爾斯.鮑威爾當她的左右手和私人秘書,布萊爾則任命查爾斯的弟弟喬納森.鮑威爾為幕僚長,這個厲害的頭銜可是喬納森自己要來的。(兄弟兩人都是很能幹的政府官員,原本都任職外交部。)一九九六年,也就是柴契爾下台後六年,查爾斯.鮑威爾受訪時說,「我一直覺得,柴契爾夫人的治理風格帶有列寧主義的色彩——有堅定無比的決心,相信領路先鋒的判斷,只要把那個小小的、緊密的團隊團結在一起,就可以把事情完成……他們可以出去跟人民面對面,制訂法律,耀武揚威一番。」布萊爾入主唐寧街十號之前,喬納森.鮑威爾就在一場非公開研討會中表示(消息洩漏給媒體),「我們想從封建體制轉變到拿破崙體制。」他在更後來的著作中(主題是馬基維利,而非拿破崙)解釋了自己的想法:「英國的政府體制傳統上是貴族(閣員)稱霸的封建體制,他們有自己的軍隊和資金(公務員和預算),雖然要對君主輸誠,但其實都為所欲為。首相能讓政府部門團結一致的方法不多。他的彈藥庫裡唯一的武器,而且還是不太靈光的武器,就是雇用某人和解雇某人……在政策發展和執行上,我們需要中央具備更好的協調能力。」

 

無論列寧或拿破崙是否適合作為民主國家政治領袖的模範,或者連最低階的內閣職位都沒做過的領袖(指布萊爾,非柴契爾)是否需要其他閣員視為他「君王」(老大),答案都應該只有一個。什麼拿破崙式的統治根本沒有發生,倒是在工黨的第二任政府初期,啟用了某種監督政策執行的新機制。發起人是麥克.巴伯,他主張如果政府有一個目標,就應該制訂實現目標的計畫,以及確保目標得以實現的方法。布萊爾任命巴伯為新的政策執行中心負責人,直接跟首相報告。該中心設定的目標包括減少候診時間、降低犯罪、提升學業表現,每一項都極具爭議,至於所產生的結果有預期中的也有非預期的。然而,巴伯在回顧公職生涯的一本書中卻堅稱,這個機制整體來說好多於壞(雖然「目標文化」仍引起爭議)。

 

無論布萊爾可能懷有何種拿破崙式的雄心,就算他自認為有權為政府做決策,他也永遠不可能達成他的帝國目標。這是因為,如果他是唐寧街十號的拿破崙,握有對外交政策和社會政策的掌控權,那麼隔壁也有另一個拿破崙,那就是主宰經濟決策,因此也掌握很大一部分國內政策的戈登.布朗。在布萊爾擔任首相的最後時光,巴伯曾撰文指出布萊爾政府的閣員都必須決定「是要偏向布朗陣營還是布萊爾陣營,或是想辦法兩邊兼顧」。不只巴伯這麼說,很多內部人士也這麼說。這位出奇強勢的財政大臣時常牽制布萊爾的權力,到布萊爾第三次連任時,他的權力已經漸漸衰退,但布朗的牽制力卻不減反增。

 

二○一三年四月柴契爾逝世時,她的成就獲得許多人的讚賞,尤其她是英國有史以來第一位女性首相,而且還是代表保守黨。畢竟長久以來,保守黨女性在國會和內閣的人數都遠比工黨少(雖然工黨還遠遠落後北歐的性別平等程度)。此外,很多人強調柴契爾的「強勢領導」,讚揚她是一位「堅持信念的政治家」。政治家若擁有自己的一套政治哲學和堅定的價值觀,確實極具優勢。這樣的人不會被民意調查或焦點團體過度牽著鼻子走,雖然在決定如何提出政策時或許會將之納入考量。然而,堅定的信念和實現信念的決心不必然都是好事。列寧、墨索里尼、希特勒、史達林和毛澤東都是專制的「強勢」領袖,都具備超乎常人的堅定信念(連史達林都是),這還只是幾個顯著的例子。保守黨內閣的大多數成員(以及很大部分的黨內議員)最後都決定不再容忍柴契爾的某個強烈信念,那就是:她永遠是對的。將近四分之一個世紀後,當初要柴契爾下台的閣員仍然不被懷念柴契爾領導的人所諒解。史學家安德魯.羅伯茲也是其中之一。他形容那些在一九九○年把柴契爾趕下台的閣員是「一群野心蒙眼的懦夫、笨蛋和叛徒」;詭異的是,他使用的語言竟讓人想起史達林的爪牙在一九三○年代的公審中對犯人的指控。

 

傑佛瑞.侯艾當年的辭職演說導致柴契爾在一九九○年被迫辭去首相。他提到首相如何操控同僚的反應,連閣員在白廳開會、議員在國會開會,她都好像在旁邊下指導棋,只是她沒現身也沒出聲。他指出,「每次討論總會不知不覺回到:首相會怎麼看這個問題?久而久之,她太習慣什麼事都順她的意,最後變得自信過頭,愈來愈少徵詢同僚的意見,愈來愈依賴自己的小團體。這種事總是會發生。愛德華.希思如此,布萊爾也是。」肯尼斯.克拉克回想有一次首相在內閣裡說,「我為什麼要包辦政府裡所有的事?」克拉克說,「我想我不是坐在現場唯一這麼暗想的人:『瑪格麗特,問題在於,妳認為妳必須全部包辦。但妳不應該,妳也做不到。』」

 

柴契爾或許對閣員很強勢,最終也因此下台,但她不像布萊爾置內閣於不顧。阿利斯泰爾.達林不只是從一九九七到二○一○年間擔任閣員,也是支持「新工黨」強調「中道英國」(Middle Britain)的政治人物之一。他也是眾多批評布萊爾的人之一,他們認為這些年來政府缺乏共同討論,因而也就無法為政策真正負起共同責任。他指出,如果有布萊爾回憶錄的讀者看了書之後以為「對東尼來說,『新工黨就是我』」,那也不是讀者的錯。達林在歸納布朗和布萊爾的首相生涯時說,太多時候「我們在大局已定之前根本沒有什麼討論」。他還指出,以不顧內閣意見這件事來說,「例如〔大學〕學費這項政策就從未好好討論,所以不算共同的成果。黎巴嫩議題也幾乎沒討論。因為他〔布萊爾〕覺得是對的事,於是就不打算理會民意和內閣可能會有的意見。」

 

領袖和政黨

 

比起定義什麼是好的或(更稀有的)偉大的領導,定義什麼是有效的領導比較容易達到共識。評價一名領袖的好壞,要不憑藉個人對該領袖的好惡,要不就是看他是否贊同該領袖所推動的政策。然而,不同的情況所需要的領導風格和特質各異。因此,「最有能力幫助團體達成目標的那個成員,就是特定情況下最有效的領袖。」約瑟夫.奈伊給「領袖」的簡潔定義是:一個「幫助團體打造並實現共同目標的人」。政黨以外的組織領袖可能也要「決定或釐清目標」,但決定目標並非民主國家的政黨領袖該做的事。廣義的目標(因為「目標」在二十世紀上半葉對某些政黨來說已經不像過去那麼偉大),應該是黨員跟領袖共同討論的結果,否則他們又何必花費時間實現目標?在民主國家中,有效的政治領導包括幫助政黨贏得權力,並在執政之後幫助政黨實現其擁護的政策。

 

領導階層跟議會黨團的關係(以及領導階層跟地方黨員的關係)通常都是、也應該是雙向的關係。領導團隊具有決定優先處理哪些政策的優勢,但如果實際政策更多時候是被媒體大亨或金主所操控,這就不是有效或民主的領導方式,而是另一種主從關係。對政黨領袖來說,尤其是在英國,跟自己的黨保持距離遠比挺身反抗媒體老闆更容易獲得媒體青睞。史坦利.鮑德溫對報章老闆的態度,比他二十世紀後期和二十一世紀的繼任者強硬得多。鮑德溫在一九二九年的演講中說:「羅斯米爾和畢佛布魯克兩位爵士經營的報紙,不是一般定義下的報紙,而是兩人變來變去的政策、渴望、個人好惡的宣傳工具。」他繼續砲轟兩位媒體大亨,以下這段話成了他的名言:「這些報老闆的目標是權力,而且是不用負責的權力——妓女千古以來的特權……」

 

相反地,布萊爾對待有錢的報老闆和企業利益的態度遠比對他的黨員來得熱切,他們是除了他自己在塞奇菲爾(英格蘭東北邊)的選民外,唯一直接投票給他的人。布萊爾不把這些人放在眼裡,而且不是在不經意的言談裡,是在他的回憶錄裡:他們「在遠離執政中心的西伯利亞邊疆放逐多年,淨做些無聊的苦差事」,大選之前才又出現「在克里姆林宮的廳堂裡,重新露出志得意滿的神情……」卡麥隆首相的某位不具名親信曾在二○一三年五月隨口說了一句,後來這句話被廣為傳播,他說選區裡的保守黨活躍分子好像「瘋子,眼神詭異的笨蛋」。類似的黨員和領袖之間的隔閡,以及領袖對基層黨員的不屑,不但不妥,也有害民主。

 

領袖不該只把政黨看成實現野心的工具,而是推動黨內最多人認同的共同目標和價值的集體事業。這顯然需要努力贏得選舉才能達成。把純粹的原則置於各種妥協方法之上的政黨,很可能走不出政治荒野。這並不表示一定要放棄或輕視黨員的中心理念。政黨理念不太可能跟廣大選民的意見一致(或毫不相關),但不管是國會成員或政黨領袖,都要給他們空間,以便促進積極的與被動的選民、熱情支持者與懷有疑慮者之間的相互對話。

 

然而,研究民主制度以及威權統治過渡到民主的學者都會同意兩個結論。第一,可靠的政黨制是民主國家不可缺少的支柱,一旦政黨被由上而下予以操縱,以致無法獨立存在並發揮影響力,那麼正要轉型的專制或寡頭政權就很難或無法發展出強健的民主制。大多數承繼蘇聯體制的國家都是如此,包括俄羅斯。另一個發現是,世上多數國家的政黨從二十世紀中葉以來都面臨黨員人數大減的問題,研究調查也發現政黨得到的評價變低。比較不同政黨的某權威研究指出,「大多數國家的大多數人民都承認『沒有政黨就沒有民主』,但同樣一群人也常批評政黨的『分裂』行為。」胡安.林茲三兩句就道出很多國家的政黨所面臨的另一個難題:「政黨要花錢,但不能花我的錢,不能花我的稅金,也不能花利益團體的錢。」有趣的是,近幾十年民主最蓬勃發展的國家是統一後的德國(以及之前的西德)。德國的政黨是有國家補助的,黨員也持續增加,雖然很大一部分是因為東西德合併。

 

自由多元的政治體制下,政黨領袖對民主應有所堅持,既然這樣的期待並不過份,而且假設他們也有跟廣大選民連結的必要,那麼倘若他們認為基層黨員不過就是必要之惡,那就很危險了。研究二十世紀政黨組織轉變的作者群指出,領導人為了主張自己的至高權力,一個「方法就是把政黨邊緣化,甚至任其凋零」。這個觀察似乎反映了二十一世紀初期「丹麥和荷蘭主流政黨的經驗」,無論那是刻意為之還是無心造成的結果。英國的狀況剛好相反。布萊爾上台最初幾年,工黨人數大幅增加。當時雖然很成功,但之後很多人都因為期待落空而退黨,連許多老黨員也是,對很多人來說,伊拉克戰爭是壓垮駱駝的最後一根稻草。權力過度集中在政黨領袖手中會削弱政黨內部的活力,黨員也會左右兩難,一來怕批評領袖讓政敵有機可乘,但同時又不想把更多權力讓給領袖。

 

議會黨團或基層黨員對領袖的批評,當然會引來領袖「掌控不了」政黨的怨言。但我們必須要問,領袖對幫助他上台的人民要「掌控」到什麼程度才適當。同樣地,政黨領袖有責任不讓容不下異己的偏激分子接收政黨。因此,工黨在尼爾.金諾克的帶領下開除了「激進勢力」(Militant Tendency)這個接管了若干地方黨部、脅迫其他成員屈服或退黨的組織。另一個類似的「惡意接管行動」,如摩伊希斯.奈姆所說的,是美國共和黨被茶黨接管以致陷入危機。各國政黨的聲望呈現下滑有幾個原因。第一,如奈姆的觀察,這是體制發展更健全、媒體更自由、獨立監督機制更多,使得過去被隱藏或容忍的貪污腐敗如今都被攤在陽光下,所造成的非預期結果。但他認為,「失去群眾光環」也跟政黨愈來愈難在理念上跟敵對政黨有所區別有關。因為如此,他們變得「愈來愈少依靠群眾對其理念和主張的支持,愈來愈多依靠行銷手法、候選人的媒體手腕,以及,不用說,募來的資金」。

 

並不是對獨攬大權、專橫跋扈的領袖做出批評,就表示領袖所扮演的角色既不獨特也不重要。領導團隊的每個成員,而不是只有最高領導者,都有責任解釋當局採取特定行動的原因和理由,即使那並非黨內成員預期的行動或者不符合民意的期待。民意在民主國家扮演重要角色(有威權統治傾向的國家可能會封殺獨立的民意調查),但並不因此免除領袖帶頭做事的責任。他們必須跟自己的政黨一起合作,賦予政黨在公共論述中的領導地位,而不是假諮詢真敷衍,因為若是政黨失去活力,民主也會有相同的下場。

 

領袖本身的信念很容易被身旁的親信強化。領袖要跟大多數閣員個別交談並就特定議題得到他們的認同並不會太難,只是要花時間而已。多數閣員都有各自部門的責任要承擔,所以對此不會多想,跟領袖一對一對話時多半會同意領袖的主張。然而,若是對政府和執政黨而言十分重要的政策方針,把議題提交給內閣委員會或內閣(若有必要),才是提升治理方式及維護民主價值的有益作法。在場或許會有一兩個人認真思考這個議題,然後提出跟首相(總理)迥異的結論,甚至是更使人信服的論點。少數人的意見之後會不會變成多數人的意見,取決於領導階層的其他成員。他們不只需要被反對論點說服、相信不同決策有可取之處,也要有足夠的勇氣反對首相(總理)的意見。

 

政黨日漸衰退的同時,其地位將會被社會內外擁有最多財富動員政經資源的人所取代。雖然從十八世紀以來政治和社會都發生了巨大的轉變,第一章引用的亞當.斯密和約翰.米勒的話仍然適切。「財富的權威,」斯密認為,「即使在富裕和文明的社會裡也很大」。他的學生米勒同樣指出,源自財富的影響力「不但比單純的個人成就更大,也更加穩定及長久」。而政黨——工會也是——以其廣大的成員和強大的組織形成一股民主的力量,跟豪門巨富和大型商業與金融組織相抗衡。領導人若是關注後者更勝前者,就可能導致兩種危險的後果。一是國家會愈來愈傾向金權政治,而非民主政治。二是政黨的地位會日漸被直接行動的組織取代。後者往往對民主規範和正當程序興趣不大,容易落入一個世紀前的革命分子所掉入的陷阱,以為只有目的才重要,因此無論用什麼方法達成目的都無妨。即使是為了對抗不公不義才憤而挺身反抗,如中東近幾年來的「無領袖革命」,也有可能因為缺乏民主政黨所具備的完善組織、政策一致性和政治多元發展,而為新的威權體制鋪路。

 

 

 

作者為英國牛津大學名譽政治學教授,曾任牛津聖安東尼學院俄羅斯與東歐研究中心主任。2010年榮獲英女王鑽禧獎章政治學研究終身成就獎。咸認是蘇聯、共產黨、冷戰與政治領導方面最傑出的學者之一,曾於蘇聯總書記戈巴契夫訪英前夕給予英國首相柴契爾夫人相關建議。

書名:《強勢領導的迷思》

作者:亞契.布朗(Archie Brown)

出版社:左岸文化

出版時間:2019年7月

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