《政治檔案條例》立法後的下一步

Monday, July 29, 2019

 

蔡總統於7月24日公布《政治檔案條例》,這是繼1999年制訂《檔案法》以來(2002年1月1日施行),第二部以「檔案」為規範對象的法律,也是多年來台灣推動轉型正義,在立法工程上的重要里程碑。

林宅血案的真相是否能水落石出?圖片來源:華視youtube

 

然而,隨著《政治檔案條例》的正式上路,過往關於政治檔案的各種困難或阻礙是否就此能獲得解決?又歷史真相是否就能從此水落石出?本文將分析該條例之立法架構並提出未來運作上可能遭遇的問題。

 

《政治檔案條例》的立法架構大體分為檔案徵集、解密、開放應用三大區塊。首先在檔案徵集方面,過往檔案局是採取專案主題性徵集(如二二八事件、美麗島事件)或是發函各機關進行檔案清查,輔以專家學者實地訪查的方式進行。無論採取何種方式,清查政治檔案都不是機關的「法定業務」,受限於檔管人員相關知識不足,或是機關態度積極與否,都讓過往的徵集工作高度仰賴機關的善意。

 

因此,政治檔案的徵集作業迄今已進行過6次,但每次都還會有「新發現」,例如前陣子大家才發現國安局竟然還藏有陳文成命案、林宅血案及美麗島事件的檔案。又例如警政署在第六波政治檔案徵集,竟然清查出高達7萬案的保防檔案長年被堆置於庫房中,連檔案編目都沒有做。本條例明確規定政府機關(構)應於六個月內完成政治檔案清查,並編製目錄,必要時得予延長至多六個月。

 

換言之,至遲於一年內全國所有政府機關(構),包含中央、地方各級機關、行政法人及受政府機關委託行使公權力之個人、法人或團體,及各級機關設立之實(試)驗、研究、文教、醫療等機構、財團法人或公營事業機構,都應完成政治檔案的清查。也就是說,上至總統府,下至鄉鎮區公所都必須將之視為法定業務。

 

但在實務運作上,由於早年的檔案編目並不完善,檔案保存狀況普遍不佳,如何有效地將散落於全國數千個政府機關的政治檔案都清查出來,主導清查工作的檔案局是否有充足人力來執行這項工作,將是一大考驗。

 

其次是檔案解密,這是本條例的重頭戲,研究者已指出政治檔案的解密,實務上面臨政府機關不遵守《國家機密保護法》的規定,濫行運用「一般公務機密」的巧門隨意將檔案保密期限延長,造成檔案保密99年的荒謬情形。又例如國安局動輒以國家機密永久保密為由悍拒解密等。本條例在設計上,對於檔案保密設下幾道關卡,希望能限縮機關「違法延長保密」的空間。

 

如第5條及第7條規範政治檔案保密已逾30年以上者,若無法律依據者,應予解密,並重申不得基於為隱瞞違法或行政疏失、為掩飾特定之自然人、法人、團體或機關(構)之不名譽行為或為拒絕或遲延提供應公開之檔案內容而規避解密。

 

此外,對於像國安局以永久保密為由拒絕解密的情況,條例亦規定,若經解降密檢討後,機關仍認為檔案應列永久保密者,原核定機關應報請上級機關同意,以國安局為例,就必須經過國家安全會議的同意,換言之,不再是國安局自己說了算。目前已知的「保密大戶」如調查局、警政署及國安局等,是否會就此乖乖就範,還是又能想出什麼旁門左道的方式來規避解密,且讓我們拭目以待。

 

在檔案應用開放方面,過往外界所詬病的問題包含申請檔案的准駁時間過長、遮掩檢舉人姓名以及政治受難者認為檔案記載有誤等問題,應能在本條例施行後獲得一定程度解決。

 

第9條規定,非檔案當事人(即一般民眾)申請應用政治檔案時,若檔案屆滿30年者,可先行閱覽、抄錄,且30年的計算方式係以「該檔案全案中文件產生日最早者為計算基準」,換言之,1989年以前的檔案都能適用先閱覽、抄錄的規定,應能大幅減少申請人等待的時間。

 

至於檔案當事人則不管檔案年限是否滿30年,都能先行閱覽、抄錄政治檔案。第11條明訂政治檔案中所載公務員、證人、檢舉人及消息來源之姓名、化名、代號及職稱,應提供閱覽、抄錄或複製,此規定是否能開啟對「加害體制」的討論備受期待。

 

而關於檔案記載不正確的問題,第8條第6項則規定檔案當事人或其繼承人,若對檔案內容中與其個人相關資料之敘述認有錯誤或不完整者,得檢附證明文件申請加註補充意見附卷,未來其他人申請該份檔案時,將會同時看到補充意見。

 

除了政府機關的政治檔案之外,《政治檔案條例》也納入政黨、附隨組織及黨營機構的政治檔案。除了在促轉會存續期間由該會辦理審定工作外,於該會解散後,則由本條例主管機關即國家發展委員會辦理,並將《促轉條例》中的罰則納入。

 

這在原本行政院版草案是沒有的,顯見,審議過程中,立法院也意識到這部分政治檔案的審定及移歸工作應該是一長期性工作,不應隨著促轉會解散而停止。更由於政黨、附隨組織及黨營機構政治檔案的審定及移歸工作相較於政府機關而言,其管有檔案資訊之透明程度一定遠遠不及,更遑論其配合度一定更低,此項工作亦透過本條例的立法而成為常態性的工作,具有重要指標意義。

 

《政治檔案條例》的立法試圖在檔案徵集、解密及開放應用上解決過往實務上的各種問題,但將政治檔案保存下來最重要的目的應該是「還原歷史真相」。當檔案都被清查出來、順利完成解密而移轉至檔案局之後,這僅是邁向還原歷史真相的第一步而已。在此基礎之上,如何吸引更多研究者投入政治檔案的研究,目前條例僅在第2條規定由文化部會同相關機關辦理之,具體規劃還不清楚。

 

筆者認為重點在於創造有利的研究條件,例如檔案數位化上網、提供各種獎勵等都是可行措施,唯有對過往威權獨裁體制有更深入的瞭解,真相探究與責任歸屬才有落實的機會。

 

 

 

作者為政治大學台灣史研究所博士生

 

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