自由民主永續之旅,想像臺灣2030

Sunday, July 28, 2019

 

「自由民主永續之旅」的永續時刻

 

蔡英文總統於7月21日結束「自由民主永續之旅」,國內輿論多關注小英總統在美國的過境行程,包括在紐約哥倫比亞大學的公開演講中強調「我們的故事是堅毅不撓的故事,是力抗萬難,堅守民主的故事」凸顯的自由民主價值,而「永續」對於「加勒比海友邦」的意義,則鮮少獲得重視。但若從出訪時機、行程以及實質合作內容上,「自由民主永續之旅」真正的關鍵字乃為「永續」一詞。

 

小英總統過境紐約期間,適逢一年一度的聯合國永續發展目標(Sustainable Development Goal, SDG)的高階政治論壇(High-level Political Forum, HLPF)舉行期間,聯合國會員國代表們群聚於紐約,檢視全球在SDG上的推動進程。

 

今年度的HLPF以「人民賦權,確保包容性與平等」(empowering people and ensuring inclusiveness and equality)為主題,檢視全球在優質教育、體面工作、減少不平等、氣候行動、和平正義與制度改革以及夥伴關係等六項目標的落實情況,並有47個國家提送「國家自願檢視報告」說明該國具體作為。

 

此次HLPF期間,聯合國秘書長指出雖然全球失業率自2015年以來持續下降,但薪酬的增長卻停滯不前,30%的青年女性和13%的青年男性沒有工作,也沒有接受任何教育或是培訓。更警示沒有一個國家能夠按照計劃達成到2030年實現性別平等的目標,仍有將近50億人無法享有公平的司法系統,且民間社會團體與人權捍衛者面臨日益加劇的威脅,暴力和阻撓。

 

另外,依據哥倫比亞大學地球研究所所長Jeffrey Sachs所領導的聯合國永續發展解決方案網絡(SDSN)發表的《2019永續發展報告》,則指出全球在17項永續發展目標中,氣候行動、海洋生態系、陸域生態系三項表現最差,將近八成的國家未能提出永續氮肥管理計畫,降低農業對水域生態系的影響。

 

在此脈絡下,小英總統於哥倫比亞大學的演講中,極為可惜的隻字未提SDG或氣候變遷,僅單舉守衛民主與經濟發展的大旗。講稿中雖有提到「永續」一詞,但卻是在「……這種成長具永續性。當若干國家落入隱藏債務陷阱時,我們仍然致力推動共榮發展的永續合作」,把「永續」狹隘的當成字義上的延續性、持續性來使用,對於多次在國慶文吿上提到SDG的蔡英文文稿團隊,是種嚴重的失誤,也削減了該演講的價值。

 

而後小英總統抵達聖文森、聖露西亞等邦交國時,在國會演說時,則多次提及了永續發展目標,如聖文森國會演說時,強調「我們和聖文森國一樣,致力落實聯合國的『永續發展目標』(SDGs),並提出『國家自願檢視報告』,非常願意和國際夥伴攜手合作,因為氣候變遷是需要全世界共同合作的全球議題。在聖文森,我們一起創造了重要的永續發展典範。」

 

於聖露西亞暨出席聖茱德醫院整建計畫工程動工典禮時,則是強調「這座醫院的整建,不僅可以大幅提升露國南部民眾的就醫品質,更落實了聯合國永續發展目標(SDGs)有關『確保健康及促進各年齡層福祉』的目標,相信完工後,一定能強化露國整體的健康照護體系。」

 

但當小英總統在外高舉SDG之旗,作為推動跟友邦合作的方向之時,臺灣國內在SDG推動上,又有何進展?

蔡英文總統與協同出訪的立法委員於聯合國SDG標誌前合照,圖片來源:蔡英文總統臉書

 

2030的臺灣想像

 

而當小英總統7月16日於聖文森國會強調臺灣在SDG投入之時,行政院永續會的網站悄悄地在上發了個短訊,公佈了臺灣永續發展目標,首次從社會公平、產業結構調整、環境資源永續等面向,勾勒出臺灣2030年的願景。

 

臺灣永續發展目標乃歷經了三年多的跨部會協調,最終確認提出了18 項核心目標(如逐步達成環境基本法所訂非核家園目標此臺灣特有本土目標)、143項具體目標(如降低交通事故死亡人數等)及336項對應指標(如騎乘機車年輕族群死亡人數)等,在對應指標層級,則以2030年為目標年,提出具體目標值。

 

如在眾所關注的居住正義議題上,則列有「確保所有的人都可享有適當、安全及可負擔的住宅及基本生活所需的服務,並改善弱勢棲所」此具體目標,並採用社會住宅戶數及租金補貼戶數佔弱勢家庭潛在需求戶數的比率為指標,提出2030年時要將此比率由2017年的17%提升至45%。而在產業結構調整上,則強調數位經濟的發展,故設定「提高產業附加價值,推動物聯網、數位經濟等產業高值化發展」此具體目標,提出2030年時數位經濟占GDP比率將由2015年的20.7%提升至29.9%。

 

針對臺灣民眾最為關注的環境污染造成的公共健康衝擊上,更訂定2030年達成全國細懸浮微粒(PM2.5)年平均濃度12μg/m3以下,以大幅減少空氣污染、水污染、以及其他污染對健康的危害。

 

水資源的管理上,亦訂定「推動節約用水工作,提升用水效率,使平均用水量不再顯著成長」此具體目標,包括設定2030年時將每人每日用水量由2016年的275公升/日降至250公升/日,以及台灣自來水公司之漏水率由16.16%降至10.37%等具體作為。因此後續水資源開發計畫審議時,若相關單位又提出不蓋會缺水的論述,就可依此檢視其所依循的臺灣水資源供需預測,是否有參考此目標值提出規劃。

 

從傢俱目錄到設計藍圖

 

然而若細部檢視此臺灣永續發展目標的內容,則見其仍有「目標值不具積極性」、「遷就既有部會分工」與「忽略治理必要性」等侷限。

 

首先,要各部會訂定2030年的施政目標值,當然是項艱困的任務,但對於能資源規劃上,原本就需要此長期思考。然而在此目標中訂定的2030年再生能源裝置容量,僅為31GW,但依據年初《再生能源發展條例》的修正結果,2025年時裝置容量既已需達到30GW以上。

 

而針對循環經濟面向上,首度訂定了「掌握關鍵物料使用情形,納入物質生命週期的永續管理,促進原物料永續使用」此具體目標,政策指標值為將2030年的資源生產力(每單位GDP的資源耗用量),由2016年的66.1元/公斤提升至76.11元/公斤,提升幅度達到15%,相當於每年提升1%左右,然而在2008─2017年之間,每年臺灣的資源生產力進步幅度既已達到3.8%,顯見此2030年的目標值無法反映臺灣積極推動循環經濟的政策作為。

 

而「遷就既有部會分工」這一點上,則見於將第九項核心目標限縮至「建構民眾可負擔、安全、對環境友善、且具韌性及可永續發展的運輸」的作為。依照聯合國原先規劃,第九項核心目標談的是具有韌性的基礎建設、包容性的工業化與推動創新,但臺灣將其詮釋為由交通部負責的運輸建設。導致原本與創新相關的提升研發費用於GDP之占比等政策目標,未能納入永續發展目標中進行討論。

 

此外,SDG特性之一為著重於制度改革,聯合國提出的169個具體目標中,有 61個與治理有關,而第16項與第17項核心目標中,更強調應該確保各個階層的決策回應民意,是包容的、參與的且具有代表性,以及需制定可衡量永續發展的方法,彌補GDP的不足。

 

依據中研院臺灣社會變遷基本調查結果顯示,臺灣民眾對於公共政策參與上的無力感漸增,認為其對政府作為無影響力的比例,由2006年的54.5%,增加至2016年的62.2%。但在臺灣永續發展目標中,在提升民眾參與上,僅提出2030年時參與平臺提點子附議人數要較今增加20%此指標,未提出將具體的規劃。

 

若欲將各部會所提出洋洋灑灑的「18項核心目標,143項具體目標及336項對應指標」,從傳統傢俱行的型錄,轉化可具體引領臺灣永續發展的設計藍圖,則需要持續對於目標推動過程中的稽核並應用至具體政策監督之中。

 

例如農委員提出「將生態系統與生物多樣性價值納入國家與地方規劃及發展流程」,將協同主計總處,於2030年時,將生物多樣性價值納入綠色國民所得帳報告。並將生物多樣性評核納入公共建設計畫審查機制,是首次把生態系服務價值有如此具體的表述。

 

因此在論述《石虎保育條例》時,就可用永續發展目標裡頭有這個精神,墊高整個倡議行動的政策位階,也同時逼相關部會,要好好談怎麼把生物多樣性價值納入地方規劃及發展流程。

 

此外,後續永續發展委員會的委員們,亦可要求經由落差鑑別、關鍵轉型行動彙整、具有治理創新功能的政策工具辨識等步驟,進一步綜整出5大聚焦領域與10項優先具體目標等,以利後續社會溝通,以及投注行政資源於優先具體目標之中,方有助於臺灣永續發展目標落實。
 

圖2,臺灣永續發展目標應著重的十大優先具體目標(作者自繪)

 

17項的約定

 

依據聯合國評估顯示,2004年時全球僅有12%的國家訂定國家永續發展政策,而臺灣則於2002年時即已訂定《環境基本法》,以法定要求臺灣應該建立永續發展指標並賦予永續發展委員會法定位階,更於2004年底完成《台灣21世紀議程─國家永續發展願景與策略綱領》。

 

由此可知,臺灣在永續發展行政體系,相較於其他國家成熟。除了於中央層級的永續發展委員會以外,許多地方政府亦設有類似組織。且在立法部門上,目前立法院亦設有「永續發展促進會」與「聯合國永續發展諮詢委員會」兩次級團體,促進永續發展目標之推動。

 

但從當前臺灣永續發展目標的侷限,則可見到貌似完整的行政與立法體制,卻顯然無法確保推動臺灣永續發展。無論如何,臺灣永續發展目標的出爐,至少可以讓公眾理解行政部門目前對於2030年的臺灣想像,雖然必定不是我們希求的未來(The Future We Want),但至少可作為討論基礎。甚至有些2030年具體目標與指標,對於公部門的同仁只是個雞毛,但藉由裡應外合的倡議行動,是能發揮令箭功能的,驅動行政體系的治理創新。

 

更重要的事,永續發展目標是重整中央到地方永續行政體系的契機,既然從小英總統,多次強調永續發展目標對臺灣的重要性,因此更需進一步從總統府的高度投入政治資本,否則以目前行政院僅著重於短期政策績效的施政規劃,相關部會又會將行政資源投入「漂永續」(SDG washing)性質甚高的永續獎評選之類的,而非真正的改革,喪失臺灣的轉型契機。

 

 

 

作者歷經環保團體、官方智庫及學研單位等多重視角的能源轉型工作者。相信政策評估的價值,懷疑量化模型的慣性 ; 相信多方協作的效用,懷疑管制俘虜的自主 ; 相信公民審議的解放,懷疑資訊基建的近用。現任職於台灣大學風險社會與政策研究中心,以建立臺灣轉型公民智庫為目標。

 

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