• 邱子安

兩岸協商監督法制化的憲政意義


《台灣地區與大陸地區人民關係條例》增加了兩岸政治協商的高門檻監督機制,此次修法外界多定位成民進黨兩岸政策的展現,滿足了太陽花運動以來,人民要求的兩岸協議監督法制化。圖片來源:Felix the Bear@維基共享資源(CC BY 2.0)

《台灣地區與大陸地區人民關係條例》(《兩岸人民條例》)日前增訂第5-3條,增加了兩岸政治協商的高門檻監督機制,此次修法外界多定位成民進黨兩岸政策的展現,滿足了太陽花運動以來,人民要求的兩岸協議監督法制化。但除此之外,本次修法還展現出了內閣-國會的關係定位,強化行政院對國會負責的憲法規定,具有重大憲政意義。

國會重要事項議決權:內閣對國會負責的重要規範

憲法本文第58條第二項:「行政院院長、各部會首長,須將應行提出於立法院之法律案、…及其他重要事項,或涉及各部會共同關係之事項,提出於行政院會議議決之。」,第63條則規定:「立法院有議決法律案、…及國家其他重要事項之權。」構成一組對稱規範,行政院提案、立法院決議,共同決定政策,條文當中並不只包含抽象、通案的立法,而有「其他重要事項」的概括條款,也就是說即使本質上並非創造抽象規範、而是有執行性質的事情,只重要事項,立法院仍有權參與。

民86年第四次修憲時,提案帶著半總統制的構想,維持原本行政院對立法院負責的規定,並且有質詢、立法院提出覆議、該次修憲增訂的不信任案(取代行政院提出的覆議)以及重要事項議決權等負責方式。在這裡需要澄清的是,因為該次修憲取消掉國會的閣揆同意權,很多人認為這樣讓閣揆不會在乎國會的意志,所以我國的憲法實際上是總統制,而不是包含議會內閣制度的半總統制。

這個想法值得商榷,因為常見的課責方式可以從人事、財務、業務著手,立法院雖然在該次修憲失去最重要的人事掌控權限,但仍可以從財務、業務加強對政院的課責。有關重要事項議決權,就是國會掌握內閣業務的框架性規定,立法院可以在這個基礎下,立法要求特定政策應該經過立院同意。

國會重要事項議決權早有立法例 兩岸政治協商再進化

過去曾有的立法例就有利用這個憲法基礎,同樣是《兩岸人民條例》。民81年《兩岸人民條例》首次立法時,就規定於第95條:「主管機關於實施臺灣地區與大陸地區直接通商、通航及大陸地區人民進入臺灣地區工作前,應經立法院決議;立法院如於會期內一個月未為決議,視為同意。」,把「大三通」的政策加上國會事前同意的監督框架。

當時行政院曾考慮要依憲法移請立院覆議,認為該條有侵犯行政權而違憲的疑慮,因為涉及政策事項而非純粹抽象立法。但念及立法過程多所折衝妥協,為保留成果放棄覆議。兩岸大三通並非立法院重要事項議決權的唯一立法例,例如《國營事業管理法》第20條規定,國營公用事業的費率應由管理或事業機構層轉立法院審定;公職人員選竘罷免法第37條第三項則規定,中選會變更選區應經立院同意始生效;均說明國會有政策參與權。

本次兩岸政治協商的監督機制法制化,重要事項議決權更進一步,讓立法院實質參與空間大增。過去重要事項議決權的立法例,對立法院而言只是是非題,只能選擇全有和全無,議會內閣體制的特色仍然不夠彰顯。

本次增訂的《兩岸人民條例》第5之3條第三項與第四項規定:「負責協議之機關應依締結計畫進行談判協商,並適時向立法院報告;立法院或相關委員會亦得邀請負責協議之機關進行報告。」「立法院依據前項報告判斷雙方談判協商已無法依照締結計畫進行時,得經全體立法委員二分之一以上之決議,要求負責協議之機關終止協商;行政院判斷雙方談判協商已無法依照締結計畫進行時,應終止協商,並向立法院報告。」

這項修訂在國會內閣關係上,有兩項突破性發展:

第一,協商進行中,立法院有權以決議終止協商,不需被動等待政院提案。

第二,立法院有權隨時要求政院說明協商情況,這個規定配合立院決議終止協商的權限,雖然形式上立院決議仍是全有全無,但綜合運用下則可透過隨時要求政院報告,從甚有侷限的是非題,透過聽取政院報告與質詢,政院為了避免被議決否定全案,自然會參考立院意志作修改,而能有意義地參與行政院執行政策的內容,進而提升成選擇題甚至申論題。

這種運用質詢權在前、重要政策議決權在後,讓國會的政策參與有實質意義,導正過於偏向行政院,立法院大權旁落的憲政實務。此種立院-政院關係的立法模式,值得在不只兩岸政策的領域推廣。

作者為男同性戀,淡大公共行政學系畢業、台大政研所公行組碩士班肄業,曾任競選工作、英語補習班助教、遊行幹部、非營利組織專員等。

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