法國的印太戰略與東協的徬徨──2019香格里拉對話觀察(下)

Wednesday, June 26, 2019

 

自願當大象腳下的小草

 

此次「香格里拉對話」除了預期的美中對抗外,東協國家的立場,以及部分歐洲強權與紐、澳等國的態度,也是觀察焦點之一。

 

特別是去年針對美國印太戰略中「美日澳印四方安全對話」對東協的邊緣化與可能帶來撕裂的效果,去年任東協輪值主席國的新加坡為此提出「東協中心性ASEAN Centrality」,要求各國的印太區域構想不僅必須尊重東協,還須將東協放在中心位置。

 

去年新加坡此舉顯然是擔心「美日澳印四方安全對話」不僅將東協排除在外,且擔心未來印太區域的議程設定重點會向美日澳印四國傾斜,因此導致部分東協國家會希望自行加入「四方安全對話」,這個發展可能會帶來東協的解體。

李顯龍在香格里拉對話中發表談話。圖片來源:路透社/達志影像

 

但是在今年的香格里拉對話上,東協國家卻是對「四方安全對話」的擔心已經不再,更多的是對美中對抗的擔憂。

 

新加坡總理李顯龍在5月31日晚上的主題演講就以美中對抗對東協的影響為主題反覆申述。他的「兩隻大象打架,底下的小草會遭殃;但兩隻大象如果是愛愛,底下的小草一樣會遭殃」比喻,之後被每一個與會的東協國防部長在演講中引用。東協國家變成美中對抗下的無奈承受者。這個邏輯的自然延伸,就是東協國家無意在美中選邊。

 

李顯龍總理演講看似不願在美中選邊以維持中立與彈性,但演講中更多是在指責美國的單邊行動毀棄多邊架構(WTO),還認為美國是因為擔心中國追上美國所以才會出現貿易戰、科技戰等作為,並指出中國領導者面臨的內部壓力,特別是不能給內部感到中國領導者有對外示弱的壓力,是中國會如此作為的主因。

 

如果李顯龍總理的演講能有效代表東協國家對目前美中情勢的觀點,那麼所謂的「東協中心性」就是毫無意義的。李顯龍演講中通篇很少提國際法,更沒有普世價值,李顯龍說新加坡是小國,因此雙邊談判對其不利,希望強化多邊機制,但李顯龍的多邊機制與區域秩序談的就是有利於和平的秩序,沒有其他的東西。但問題是,如果沒有基於某種價值所建立的國際規範來支撐,多邊機制對於小國是一樣不利的。

 

這個(缺少)價值的認知差異,也顯示在李顯龍對於百年中國五四運動的認知。五四運動在李顯龍的演講中,是以愛國、捍衛主權為理解基礎的。但五四對中國更大的影響反而是之後「德先生與賽先生」論戰,對中國庶民文化的重新肯認,新語文運動出場,整個國家靈魂的意義被重新檢視,更有一批人之後走向社會主義,並推動了共產主義在中國的接受與發展。

 

這些中國近代命運高度相關的爭論與五四運動息息相關,只是這些都是牽涉到價值的討論,不是如共產黨宣稱的愛國主義運動。但李顯龍顯然在演講中採用的是現在「習(近平)共(產黨)」的觀點。

 

對價值的缺乏認知,也展現在李顯龍總理認為美中爭議的核心是缺少戰略信任,而非存在根本的意識形態差異。美國強調自由開放的印太秩序,提到中國種種破壞這個秩序,無視這個價值的作為。當然東協國家可以將其視為是與中對抗的話術,是其起兵討伐檄文的一環,但無法因此忽視美國的質疑。

 

如果李顯龍總理演講可以代表東協國家的看法,那麼這個對價值感受的缺乏,會使「東協中心性」缺乏可以對域外國家呼召的基礎,畢竟這不是為捍衛某種價值,而是印太地緣戰略與權力政治的一部分,「四方安全對話」,或是美、日、澳、越、印尼合作等,都具有輕易超越這個不具價值意涵「東協中心性」的潛力。

 

見諸兩週後東協峰會對南海議題的態度與主張,延續這個避談美中爭論背後在價值與區域秩序的基本分歧,只從現實主義談其與美中權力政治的距離遠近,對於印太戰略也沒提出自己的主張。這樣的東協只會持續被外界定義與推擠,無法產生自己對於區域議程的發言權。這樣的「東協中心性」只會是大家口頭說尊重,但關乎東南亞議程會持續在東協以外被產生的狀態。

 

法國防長宣布印太戰略與南海承諾,使其成為這次會議的新高點

 

相較於美國為自己辯護,中國態度咄咄逼人,而東協國家普遍以大象下的小草自居,這次法國防長(Florence Parly)在香格里拉對話的說法是令人驚喜的新亮點。

 

法國防長Florence Parly和新加坡防長黃永宏,在香格里拉對話中會晤。圖片來源:路透社/達志影像

 

因為法國在印太區域有一百六十萬居民,在印度洋與太平洋都有重要領土,以及巨大的專屬經濟區,所以法國防長說法國就是個印太力量,不是域外力量。法國剛完成自己的印太戰略,以及因為這個戰略而產生的五大行動優先區,預計每年起碼會有兩次以上於南海展開巡弋。

 

有趣的是,防長預期法國內部,對於巡弋會有反對意見;也認為屆時針對法國的巡弋,將會有令人生疑的海上行動。但是法國不會因此被嚇到接受既存事實(fait accompli):因為國際法譴責(的行為),我們怎能縱容呢(what international law condemns, how can we condone?)。

 

除了明確提到法國每年會展開兩次以上的南海巡航令人眼睛一亮外,法國防長對於開放與自由印太區域的歐洲承諾說得最清楚,認為這個承諾遠超過所謂對歐洲的繁榮與貿易連結的關係,而是關乎(價值)的基本原則問題。

 

只是法國防長對於開放與自由區域秩序的強力捍衛,在最後被其宣稱法國可以走自己的路,建構一個可以避免衝突但又能讓法國自由發聲的路徑。與會者普遍不太相信這個路徑可以找得出來。即便對於法國如何避免衝突的主張有疑慮,但法國展現的態度與立場是增加了法國在印太區域的戰略信用。

 

總體來說,法國防長對於法國的印太戰略主張與作為解釋得相當清楚,其演講牢牢扣住自由與開放的主題,對美中競爭賦予高度的價值意義。換句話說,法國不僅提到自己未來在南海會有更多行動,也認為美國與中國的競爭不是簡單的強權鬥爭,而是不同世界觀的國際秩序對壘。更指出法國是因支持開放的國際秩序而支持美國的主張。

 

法國的作為一方面給予美日澳等國強力支持,也讓歐洲對印太區域的參與有了新的向度與較為實質的內容,甚至扭轉了印太部分人士認為歐洲對亞洲的興趣只是做生意,或是認定中國就代表亞洲的印象。值得關注的是,未來法國的參與會只是法國一國的作為,還是歐盟(或是北約)會藉由法國作為,展開歐洲多國力量的介入?

 

即便所費不貲,大家都還是積極去香格里拉朝聖拜拜

 

香格里拉對話更重要的場次不是在大會會場,而是在飯店其他室內展開的雙邊與多邊防長對話。美日韓、美日、美日澳、中韓等都有防長對話。

 

特別是美中防長對話,中國國防部長魏鳳和將其訪越南行程縮短,以爭取有更多時間與時任美國代理防長的夏納漢(Patrick Shanahan)溝通對話。甚至有傳言指出,夏納漢當時給魏鳳和一份違反聯合國決議輸送物資到北韓的各式照片集,包含經緯度地點、船舶名稱、運送內容、時間的長度等,似乎是有意告訴中國,美國對於北京在北韓核武制裁說一套做一套的舉措十分清楚。

 

說實在的,會場內大小官員如過江之鯽,在reception時旁邊喝咖啡的往往就是某國的參謀總長、陸海軍總司令、或是國防部政策局局長等官員。但這些人也多是來去匆匆,發表完自己的演講後就不見蹤影,跑去旁邊的小房間展開雙邊對談。

 

這裡面其實最大的贏家是地主國新加坡,因為幾乎每位與會防長多會與新加坡展開對話,即便沒什麼要解決的議題,聊聊區域情勢與戰略認知也很有幫助。這使得新加坡往往因此成為印太防衛議題的情報中心,掌握情報就是掌握七成五的國安先制權。這也是為何所費不貲,有能力辦多邊國際會議還是會積極主辦,因為能獲取這方面的戰略先機實在太重要了。

 

但與會除官員外,這也是與國際國安學者建立人際網絡與人因情報的重要場域。獲取的資訊內含量與既視感不是讀文章或是學術會議可以相比,現場的國際情報或是戰略八卦更是有趣至極。因此雖說大拜拜,但大家還是踴躍參與。因為現場的存在感不僅有助於自己對於某些事物的分析判斷,是否參與也會被認為夾帶有某種身分的認知,對於與其他國安外圍學者(特別是情報員出身的學者)的交往能量會很有幫助。

 

最亟需情報挹注以強化國安能量的台灣,除了爭取機會參與這樣的會議外,如何透過主辦會議使自己也成為區域情報訊息的交換中心,也是值得考慮的點。當人口是台灣四分之一,國家經濟能量是台灣五分之一的斯洛伐克,也都每年不吝巨資主辦Globsec會議,使自己成為中東歐戰略情報訊息的中心時,我們對此就要更加重視了。

 

 

 

作者為讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人。

 

 

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